确实今天很多学者在总结清末新政教训时，指出清政府对于改革缺乏“顶层设计”。我们今天大概不会否认清王朝被逼到这份上，确实是真想改革了。毕竟天下是它的，它也不希望把天下大乱。要是清末新政搞成了会怎么样？这个我们谁也不敢下定论，毕竟没有发生的事情，怎么说都可以。但我们可以讨论清末新政为什么会败。

我记得托克维尔在名著《旧制度与大革命》中就说，一个腐败政权的崩溃往往不是因为它墨守成规，而是因为它的改革。改革把人民的期望点燃了，人民往往对于改革太多超出现实的期待，政府往往在改革中不断点燃人民的热情，又往往迫于现实条件而不断浇灭人民的热情，把人民推到自己的对立面。这样的改革不是在凝聚共识，而是分裂社会。

托克维尔的总结很适合清王朝末期的新政，尤其体现在清末立宪改革上。1906年9月1日，清政府正式宣布“预备立宪”，这让很多人兴奋的不得了。半个月后，9月18日，《申报》就刊载了马相伯的演讲，其中有一句“何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降”。这反映了当时好多人的心态，仿佛一旦有国会和责任内阁，中国立马就能好了。这显然是完全不符合实际的。更何况清王朝的一切改革都是以不挑战皇权和满洲统治权为限度，这就更限制了改革的方向。参与政治的所谓中等社会与改革决策者之间分裂了。

我们知道，压垮清王朝合法性的最后一根稻草，是“皇族内阁”。这个皇族内阁在当时也没人称为“军机处内阁”。这个东西一出来，所有人都失望了。人们盼星星盼月亮，盼来的却是换汤不换药，那清政府到底有没有改革的诚意呢？当人们一旦质疑这个问题时，清政府还有合法性吗？

但在现实当中呢？按照西方议会体制，内阁是国会多数党出面组织。内阁的产生先需要有国会，要有多数党，对不对？国会的产生则需要一整套选举流程，而选举流程是需要面向基层，至少面向一部分基层开放的。你要把这套机制从上到下搭起来，需要做多少工作？需要经过多少不断摸索和调整？

日本明治维新，1881年宣布要成立国会，1890年出台《大日本帝国宪法》，花了九年时间，而且日本这个所谓的立宪到底成色如何，我们都很清楚了。清政府说，我们也九年预备立宪。这个消息一传出来，各个地方实力派和所谓社会名流就开始嚷了，九年太久了，一两年就可以了。然后发动了一次又一次的国会请愿运动，要求明年就开国会。

清政府在这个压力之下，怎么办呢？宣布要不我先把责任内阁搞出来吧。但问题是你连国会都没有，却要先搞内阁，内阁成员从哪里来，人怎么选？那不就只能军机处换块招牌吗？

过去我们的主流叙事采用革命党的说法，说清末新政“假立宪，真皇权”，今天学术界不太说它假立宪了，因为即便撇开清政府的动机不谈，即便清政府出于好的动机，你这么搞也不可能成功。就算你真的把德国或日本那套所谓的君主立宪引进过来，又能怎么样呢？国会内阁是仙丹吗？吃下去就能长生不老了吗？想靠这种方式迅速强国，本来就不切实际。

总之，预期和现实的分裂，是清末新政没有办法避免的结构性问题。关于这个问题，亨廷顿在名著《变化社会中的政治秩序》里面总结得很清楚，可以找来看看。亨廷顿不是马克思主义者，他是我们对立阵营的，但这不妨碍他一针见血地指出：那些亚非拉国家想要走上现代化的道路，与其学习华盛顿，倒不如学习莫斯科和北京；一个社会可以有权力而无自由，但不能有自由而无权力，你得先有一个稳定的政治权力，才能考虑怎么规范它。