清末之前，中国一直以千邦来贡，万国来朝的大国身份存在，与世界其他国家的交往多为朝贡关系，完全没有设立领事馆的传统。然而，随着第二次鸦片战争的爆发，清政府的外交视野逐渐发生了转变，开始主动介入国际事务。这一变化不仅体现在西方列强纷纷派遣公使驻京，也表现在清政府设立了专门处理外交事务的总理各国事务衙门。不久后，清政府便在新加坡设立了首个驻外领事馆，继而又在横滨、大阪、檀香山、古巴等地陆续开设领事馆。

在这一外交格局渐渐发生变化的背景下，巴拿马成了一个特别值得关注的地方。光绪三十三年，巴拿马总统正式向清政府递交国书，表达了在京城设立总领事馆的强烈愿望。清政府最终同意了这一提议，并派遣了欧阳庚担任驻巴拿马总领事，正式在巴拿马设立了领事馆。

从根本上看，这一举措源自鸦片战争时期。那时，西方列强通过一系列不平等条约迫使中国开放了五个通商口岸，并且要求在这些口岸设立领事馆。尽管如此，清政府的外交理念始终受到传统文化和历史惯性的制约，对设立海外领事馆的认识并未完全形成，初期并未考虑在海外建立领事机构。

直到咸丰十年，《天津条约》的签订为华工出国提供了合法化的保障，这直接导致了海外华侨的激增，也让与外国的交涉事件愈加频繁。面对这些日益复杂的国际事务，清政府开始意识到，只有设立领事馆，才能更好地保护大量海外华工的利益。在一些华侨遭受虐待的事件发生后，清政府还曾派遣留学生赴外进行调查，并通过实地了解，决定开始设立领事馆，借此更好地维护海外华人的权益。

尽管外务部起初并没有充分意识到领事馆在外交事务中的重要作用，仅将其视为维护国面子的一种手段，但随着时间推移，领事馆逐渐成为中国外交的有机组成部分。从光绪元年到宣统二年，清政府在全球范围内陆续设立了48个领事馆，这标志着中国外交现代化的初步开启，为日后更加复杂的国际交往提供了便利的渠道。

而驻巴拿马总领事馆的设立，正是在华工遭受虐待的背景下显得尤为重要。欧阳庚成为了首任驻巴拿马总领事，他竭尽全力为华工争取权益。然而，在一些关键问题上，他依然受到外务部指令的制约，未能完全按照自己的理想去推动事情。虽然这一时期清政府通过设领事馆的举措意图保护华侨，但他们对领事馆的真正功能和深远意义却仍有许多未曾认识到的地方。

从整体来看，清政府设立驻外领事馆的初衷虽然多出于对国家形象的考虑，但随着时间的推移，这一目标逐渐发生了转变。尤其是对于海外华人的困境，清政府的关注度逐渐上升。尽管外务部对华侨的实际困境并未给予充分的重视，甚至在设立巴拿马领事馆时，也更多是考虑到中国的外交形象而非直接解决华侨的实际问题，但不可否认，这一时期的外交政策变革为中国日后走向外交现代化奠定了基础。

特别是在宣统年间，清政府加快了设立领事馆的步伐，逐步意识到外交事务的重要性。这一变化虽然局限于当时的历史背景，但却为中国外交现代化提供了宝贵的经验与参考。这一时期的外交政策虽然仍显得有些局限和幼稚，却为未来中国在国际舞台上的崛起提供了难得的启示和借鉴。