1947年5月31日，华北的朱老总与刘少奇联名致电中央，建议重建晋察冀野战军指挥机构，并在电报中具体提出人选安排：“以杨得志任晋察冀野战军司令员，罗瑞卿为政治委员，杨成武为第二政治委员，全权负责晋察冀野战军的指挥工作。”同时，还配备耿飚担任野战军参谋长。

乍看这套指挥班子似乎并无特别之处，但事实上，朱老总为了组建这支指挥机构投入了大量心血。这里比较特别的是杨成武被安排为野战军第二政委。要知道，早年聂荣臻率115师进入晋察冀开辟抗日根据地时，杨成武就担任一分区司令员，作为晋察冀根据地的资深老将，他完全有资格出任野战军的司令员或政委职位。

杨得志原本是晋冀鲁豫军区第一纵队司令员，按计划应调往东北，但被聂荣臻留在华北。1946年，晋冀鲁豫军区第一纵队重新编入，但杨得志却继续留守，负责强化晋察冀军区的兵力，这也反映出晋察冀地区极度缺乏军事干部的窘况。

从常理讲，杨得志做野战军司令，杨成武做政委也无不可，毕竟杨成武本身政工背景深厚，文武兼备。然而，朱老总却另有安排，让罗瑞卿出任第一政委，这背后又隐藏着怎样的考量？

必须指出，罗瑞卿被任命为晋察冀野战军第一政委，是肩负着重要使命的。事情的根源还得追溯到解放战争初期，华北地区局势未能打开。此前，晋察冀根据地曾是我党建立的最大根据地之一，覆盖热河、察哈尔两省全部，以及河北省大部分，辽宁、山西、绥远（今内蒙古中部）部分区域，人口高达4000余万。

如此庞大的人口基础，为兵员提供了充足的保障。抗战胜利后，晋察冀军区按照命令组建野战军及地方部队，共有八个纵队，加上晋冀鲁豫军区第一纵队（原计划调往东北后来留守华北），共计九个纵队。

晋察冀军区将这九个纵队划分为两支野战军：第一野战军由聂荣臻兼任司令员兼政委，第二野战军则由萧克担任司令员，罗瑞卿兼任政委。值得一提的是，罗瑞卿当时以军区副政委身份兼任第二野战军政委。

当时晋察冀军区拥有21.9万野战军，10.4万地方部队，以及超过90万的基干民兵。然而到了1946年，为了配合国共双方签署的停战协议，晋察冀军区被迫进行大规模裁军整编，野战军裁减至四个纵队，兵力仅五万余人，每个纵队兵员约一万多。

更重要的是，晋察冀军区还抽调大量部队和干部支援东北，导致整体实力大幅削弱。裁军整编最初引发强烈反对，杨成武、郭天民等老将皆有不同看法，连聂荣臻也颇为无奈。

郑维山后来回忆此事时，为聂帅表示理解：“晋察冀成例外，并非其领导层意愿，中央意在全国树立整军复员榜样，向驻北平的军调部展示我军执行整军方案、推动和平局面的诚意。”

因此，从1946年6月内战全面爆发起至1947年5月，华北战局始终未能打开。1947年7月21日，中央在陕北靖边小河村召开扩大会议，时任代总参谋长的周恩来总结各解放区一年多来的战绩时指出：“我军各区成绩次第为：华东、晋冀鲁豫、东北、晋绥陕甘宁、晋察冀。”

彼时，晋绥陕甘宁地区正遭胡宗南军连番猛攻，形势异常严峻，华北战绩尚且不如西北地区，由此可见华北局势的严峻程度。

1947年初，中央有意识地想扭转华北局势。胡宗南发动大规模进攻延安后，中央派朱老总、刘少奇渡过黄河亲赴华北指导工作。朱老总抵达晋察冀后发现，问题远非兵力不足那么简单，除了战略战术方面，最关键的是领导指挥上的弊端。

刘少奇总结道：“过去之所以搞成那样糟，主要还是领导问题。”

这方面，刘少奇颇有经验。1942年，身在华中的刘少奇原计划回中央汇报工作，却接到紧急通知前往山东指导工作。彼时山东抗日形势极为严峻，分局与八路军115师在统一战线、对敌斗争及根据地建设上存在严重分歧，致使在日伪军扫荡下困境重重。

中央对山东领导班子问题早有察觉，曾多次调整但未见实质改善。萧华回忆：“刘少奇到山东后，没有急于召开会议下结论，而是首先分别找朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光和我，反复交换意见，还查阅了党报《大众日报》和分局刊物《斗争生活》，力求掌握全面情况。”

刘少奇对山东干部不陌生，因1936年曾以中央代表身份主持北方局工作，直接领导山东省委重建。他与朱瑞、罗荣桓等人熟悉，极力推动他们统一思想。随后，刘少奇向中央报告指出：“山东分局主要领导在执行中央政策、发动群众、减租减息和锄奸等方面负有领导不力的责任。”

在刘少奇的劝导下，山东领导班子团结得到显著改善，朱、陈、罗、黎四人联名向中央做深刻检查，为后续中央对山东人事安排奠定坚实基础。

晋察冀当时也陷入类似困境。裁军及数次战败，令下级对上级指挥信任度降低，晋察冀中央局威信大减。刘少奇进一步指出其根本原因不在人事，而在工作本身，特别是中央局内部团结问题，尤其是晋察冀野战军与中央局之间的“团结”障碍。

经过深入研究，刘少奇与朱老总决定调整新组建的野战军指挥班子，改变以往军区直接指挥野战军的体制，因军区既要指挥作战又要操持后勤，影响大兵团作战效能。

新的野战军指挥机构，朱老总选中了“外来户”杨得志，虽然杨得志隶属晋冀鲁豫野战军，但其作战能力得到聂荣臻高度评价。政委则点名罗瑞卿担任，晋察冀“老将”杨成武则出任第二政委。

罗瑞卿担任野战军政委，是更高一级领导身份，负责协调各方，消除组建初期的矛盾和不团结。过去，罗瑞卿曾是杨得志和杨成武的上级。罗担任红11师政委时，杨得志是该师特务连连长；中央革命根据地红一军团保卫局局长时，杨成武是他的下属。杨得志与杨成武关系良好，长征时分别率红一团和红四团曾密切配合。

更重要的是，罗瑞卿出任野战军政委时兼任晋察冀军区副政委及政治部主任，同时还是晋察冀中央局副书记。正如杨得志后来所说：“罗政委是我过去的老上级，我当排长时他就是师政委，在红军时期他教会了我打仗，现在我又得在他带领下指挥部队。”

严格来说，杨得志“教会我打仗”的说法略带谦逊（罗瑞卿本为政工干部），但他们确有上下级关系是不争事实。罗瑞卿也谦虚地承认肩负重担，并公开表示：“大家都要服从司令员的指挥。”

从后来华北战局逆转来看，罗瑞卿确实成为杨得志得力助手，在军事和政治方面都给予巨大支持。

1948年5月，晋察冀军区与晋冀鲁豫军区合并成立华北军区。为配合东北锦州战役，华北组建第三兵团，杨成武被调出，华北军区第二兵团沿用原晋察冀野战军指挥班子，杨得志继续任司令员，耿飚任参谋长，罗瑞卿以军区政治部主任身份兼任第二兵团政委，这就是闻名遐迩的“杨罗耿兵团”。

即使华北战事结束，华北军区第二兵团改称中国人民解放军第十九兵团并划归西北野战军，罗瑞卿的政委职务依旧保留。且从级别上看，罗瑞卿始终高于杨得志、杨成武等兵团司令员，这也是公认事实。

1949年4月25日，中央决定将十八、十九兵团调入第一野战军，同时任命罗瑞卿赴中央任即将成立的中央人民政府公安部部长（当时公安部暂属于军委管辖）。

1955年9月授衔时，杨得志、杨成武获授上将军衔，而罗瑞卿则被授予大将军衔。在全军十九个兵团中，这种政委军衔高于司令员的情况极为罕见。

一般来说，兵团司令员与政委的军衔基本一致，少数例外如陈赓，司令员级别高于政委。而罗瑞卿高于杨得志的例子在全军独一无二。

当然，授衔时还综合考虑了当时的职务与等级。1952年，杨得志被评为正兵团级，1955年授衔时任济南军区司令员，上将军衔实属合理。罗瑞卿1952年评为军委委员级（地方行政四级），1955年授衔时任公安军司令员兼政委（公安军独立军种，1957年才撤销番号）。

1955年1月23日，中央军委发布《关于评定军衔工作的指示》，明确规定军委委员级评为大将军衔，正兵团级多数评为上将。当时共有11人被评为军委委员级，其中7人参与地方评级，除滕代远、李先念、张际春、谭震林外，其余均授予大将军衔。

这就是晋察冀野战军指挥机构重建及其背后复杂考量的全貌。