海军还能修铁路

海军衙门本来是以筹办海防善后事宜的名义建成，那是不是就完全等同于西方国家和日本海军部呢？

还不能这样说，只能说海军衙门具备海军部的雏形，但并非真正意义上的海军部。西方国家及日本海军部平行、独立于其他各部，拥有自主的兵权、饷权及用人行政权，海部大臣赞襄枢密、发号施令，不受他部掣肘。从这层意义来说，海军衙门平行于、独立于中央各部，大臣亦不乏赞襄枢密者，但兵权、饷权及用人行政权依然操之于上，且在实际的政务运作中，各地若遇有海防问题，地方督抚、将军、都统等可通过自行请奏的方式向皇帝汇报请示，皇帝或是直接批示，或是交由海军衙门议覆后再行批示，海署大臣与地方督抚处于平级地位，双方通过平行文书—咨文往来公务，不存在上下级的统辖关系。在这种框架体制下，政令完全出自圣裁，海军衙门只是具备清代政体制度下传统中央机构所应有的独立性，而并非真正意义上西方国家和日本海军部，只能是海军部的雏形而已。

另外，海军衙门的职责范畴其实已经远远超出海防事务了，绝不是海军部的职责范畴，有一份来自光绪十三年的廷寄，大致呈现出海军衙门的职责范畴，"创立海军，事关重大，一切机宜，该衙门责无旁贷。嗣后各该省于海防应需购买器械、拨用经费等项，均著先期咨报海军衙门，斟酌妥善，再行办理。"

这道上谕要求沿海各省裁撤无用之船以精练兵船，故而重申海军衙门事权。海军衙门主持包括北洋、南洋、闽、粤、台等沿海七省海防以及水师防务，凡拨解经费，购置轮船、枪炮、弹药、器械、选将练兵等事务皆归其办理，需要说明的是，拨解海防经费权是总理衙门前所未有、海军衙门新增的权力，但其适用条件非常有限，海军衙门成立之初便会同户部，奏请将南、北洋的海防经费划归海军衙门拨解，获懿旨允准后，海军衙门即以咨文形式寄发两江总督曾国荃。此项事权本是符合海军衙门主持全国海防的领导地位而设，也是清廷有意加强对地方约束力的手段，但是清廷苦于经费的局促，同时又设计出款自外筹时尚可"一面动办，一面具奏"的妥协条件，也就是说如果经费款项是中央向下拨发时必须经过海军衙门的批准，但是如果这些款项是地方自己筹措的，就不必经过海军衙门拨解，地方可以使用自己筹措的经费去做自己想做的事情，就不用再在海军衙门报备了。

不仅海防的事情归属海军衙门管理，最后连电线、铁路以及矿务等洋务活动也都划归海军衙门主持，注意！！！修建铁路这种事情也属于海军衙门所管辖范围了。

在那个年代，反对修铁路的声音特别大，中央和地方官员反对的态度尤其激烈，慈禧、同治帝乃至稍后的光绪帝，对此颇有顾忌，不敢轻易决断。

1880年，李鸿章悄悄修建了一条从唐山到胥各庄的铁路，方便运出开平煤矿的煤。一年后，这段10公里的铁路建成，李鸿章才上奏朝廷，并刻意将其说成"马路"。

唐胥铁路通车后，英国工程师将一台废旧锅炉改造成蒸汽机车拉煤，此事传出后，遭到顽固派的激烈反对。李鸿章为了平息非议，只得改用骡马拉运煤车皮。马拉火车，现在看来像笑话，在当时却是真实的情境。

1886年，身为海军衙门总理的奕譞到天津巡视北洋海口，与李鸿章具体商议修路办法。奕譞最初也反对修路，但经中法之战，又"亲历北洋海口，始悉局外空谈与局中实际，判然两途"，于是支持修路的态度更加坚决。但以奕譞此时的权位之重，却也不敢大张旗鼓地主张修路，所以在天津巡视北洋海口与李鸿章商议时，也不得不想方设法避开强烈的反对意见。他对李鸿章说，如果修铁路，还必须从已修成的胥各庄一路修起，因为修唐山到胥各庄的铁路是为了运开平矿的煤，关系不大，反对的意见可能会小一些，这样此事才有可能办成。李鸿章也认为事情只有如此才可行，再加上在唐胥铁路基础上逐年修建，相当一段时间内所经之地都在他管辖的直隶境内，此事更易办成。

据此，李鸿章采取一点点来、稳步前进的策略。开平矿务局在李鸿章的授意下就在这一年以方便运煤为理由，将铁路延长到芦台附近的阎庄，总长从十公里延长到约四十公里，唐胥铁路改称唐芦铁路。同时，李鸿章趁热打铁，成立了开平铁路公司，招集商股二十五万两。就在1886年年底，李鸿章又与奕譞相商，提出将唐芦铁路延长修建到大沽、天津。

1887年春，由奕譞出面奏准动工修建，强调这段路是"为调兵运军火之用"，并将开平铁路公司改名为中国铁路公司。此路第二年便告建成，这条从唐山到天津的铁路全长终于达到一百三十公里左右。可以看到，从1880年修唐胥路到1888年延长到天津，唐山至天津的线路修通后，李鸿章视察了这条铁路，亲身体验了铁路的快捷，大为满意地表示：从天津到唐山的铁路一律平稳坚实，所有桥梁和机车都符合要求。除停车检修时间不计外，全程二百六十里，只走一个半时辰，比轮船快多了。

这时李鸿章信心大增，想趁热打铁再把铁路从天津延伸到京城附近的通州。

1888年11月，李鸿章又通过奕譞主管的海军衙门奏请修筑津通路，其理由是津通路将沿海与内陆联结起来，可以"外助海路之需，内备征兵入卫之用"，有利于军事、防务。这一奏请得到朝廷批准，没想到却捅了马蜂窝。顽固派本来可能是对醇亲王有所顾忌，对李鸿章悄悄修路忍之又忍，并未大张旗鼓表示反对，现在他要把铁路修到天子脚下，岂可容忍！反对声于是像炸开锅一样，一时弹章蜂起、纷至沓来，掀起了近代关于铁路的又一次大争论，最终导致津通铁路流产。

由此可见，即使炙手可热如李鸿章，在修铁路方面也必须倚靠海军衙门出手才能正大光明的去修建铁路。

没钱的衙门不是爷

海军衙门政务运作中突出表现为大臣集体负责制与先期咨报模式。海军衙门大臣包括总理、会办与帮办三类名目，尽管本职各有差异，但在海军衙门中同是权责相等的长官，遇事须共同承担，且权责极为有限，对全国海防事务只能负有限的集体责任。所有政务的处理必须经过堂官们共同讨论、统一意见、集体署名后才能实现上递。

先期咨报模式本是符合海军衙门主持全国海军事务的领导地位而设，但是在具体的执行过程中却形同虚设，这是海军衙门制度建设与政务运作中名不副实的具体表现。

海军衙门主持地方海防工作时，设计出先期咨报的政务模式。海军衙门与地方督抚通过咨文平行往来公务，而地方督抚通过咨文先期咨报海军衙门，地方督抚办理海防事务，须向海军衙门先行咨报立案，得到海军衙门咨准后方能请旨办理，这本是符合海军衙门主持全国海防事务领导地位的理想设计，但在实际的政务运作中，这种模式运作并不理想。

海军衙门成立之初，制定新章程设计出先期咨报的政务程序，主持地方海防工作。两广总督张之洞向海军衙门咨请于广东地方修建铁路时所说的:惟事属创设，又于洋务、海防有关，自应咨请核覆，再行分别饬遵。"说明地方办理海防活动必须先期咨请海军衙门，得到海军衙门的咨准后，才能饬遵办理。

但是，这种先期咨报模式并非是请旨办理，只是种松散的报备程序，也就是说只是在海军衙门那里登个记，做个备注，即使海军衙门不同意，如果地方政府有能力去做，海军衙门也无力干涉。

当然为什么海军衙门不能强制管理地方事务，说来说去就是四个字：苦逼没钱。

海军衙门苦于经费的短绌，只能允许地方督抚可以一边干活，一边上奏，这就使得先期咨报模式形同虚设。这点在曾国荃致李鸿章的私人信函中有清楚的反映:"外间举办海防，照新章，无论一草一木已须先期奏明立案，然犹曰款自外筹，尚可一面动办，一面具奏。"照海军衙门新章，地方督抚办理海防活动时，必须先期咨报海军衙门立案，但如果海防经费自主解决，动办、具奏则可同时并进，一旦地方督抚通过某种手段解决经费问题，先期咨报便形同虚设，这就造成海军衙门对地方约束力极为有限。

在具体的历史过程中，地方督抚往往会越过海军衙门自行其是，常常出现事前不咨报、事后补递咨文的现象，甚至对海军衙门所咨公文公然拒绝。还是那个两广总督张之洞他曾经想加强粤省海防，于是向福州船政局订购四艘浅水轮船，海军衙门先是咨询、后又催覆，拟调新船赴天津查看，张之洞以四船吃水太浅不能出洋为由拒绝入调，海军衙门只能听便作罢。而后，清廷通过上谕重申海军衙门权责，试图加强海军衙门对地方督抚办理海防活动中的约束力，但却收效甚微，这也恰恰说明最初设计的先期咨报程序，在实际过程中并未得到严格执行。

之后张之洞也得解释一下这事情，面子上得让朝廷过得去呀，他于是致电李鸿章，称这四艘船的经费系"零星捐凑，不动正款"而筹措来的，因为款项是地方自己筹募，并未要求海军衙门拨解，所以未及咨报。

李鸿章也无可奈何，只能将海军衙门咨文转寄张之洞，并且对其续造船只之举表示赞许，并未追究事前不咨报的情况。估计老李心里也只能苦笑了。

由此可见，这种制度框架下，海军衙门发出的咨文既不具备指示性质，也起不到监督作用，根本不存在严格意义上的约束力，而有条件的先期咨报模式更非请旨办理，只是一种非常松散的报备程序，制度设计本身的缺陷成为影响海军衙门实际功能发挥的根本原因。

讨好老佛爷庆祝寿典

海军衙门在存立的十年里呈现出复杂的历史面相。一方面，醇亲王奕主政的前五年中，中国海军事业得到了空前发展，海军衙门直接促成北洋海军成立，对培养海军人才以及沿海各省海防建设也起到了积极作用，推动了铁路、电线、矿务等洋务事业的进步。另一方面，海军衙门在后期大开捐纳之门、频繁为捐输请奖、过度为庆典工程服务，成为它备受诟病的污点。

1894年正值慈禧六十大寿，为此慈禧打了海军衙门的主意，希望他们出钱修颐和园，自己好过大寿。当时海军衙门每年有137 万两的预算，额外还有每年海防建设的近400万两，海军衙门有了富余的钱就按慈禧意思挪用了45万余两去修颐和园。而且利用办水师学堂名义，为慈禧造园掩耳盗铃。

除此之外海军衙门还开征了海防捐及海防新捐（卖官所得费用），并挪用修颐和园，这笔钱是海军衙门修颐和园最大一笔费用，估计在350万两以上。另有以海军名义借外债九十七、八万两，并每年支付利息。

除了挪用海军费用外，还挪用铁路费用，当时关东铁路因户部'暂停支放'经费，被挪用筑路费约120万两到200万两。慈禧无偿占有天津制造局等制造之轮船、电灯、小铁路以及船坞等工、料费，估计约40万两左右。根据以上几项，估计修颐和园挪用总数约为一千二百多万两至一千四百万两之多，甚至更高。从这些数据可看出，慈禧和当时清朝满朝文武根本不把国家海防和建设放在眼中，只有讨好慈禧才是第一要务。当时官员自以为李鸿章出钱买了军舰建成了远东第一海军，可以高枕无忧。期望这样的朝廷领导北洋水师打败明治维新后的日本，那是痴人说梦。

甲午战败、北洋海军覆灭，清王朝苦心经营数年的海防事业遭遇毁灭性打击，海军衙门有名无实的状态在甲午战争中彻底暴露。1894年清廷设立督办军务处，海军衙门被完全架空，1895年，海军衙门最后一任总理大臣恭亲王奕訢自请裁撤掉衙门，海军衙门自此走完了将近十年的路程。