东汉建立后，刘秀对中央官制进行一些改革，这些改革不仅加强了皇权，维护了封建专制中央集权的统治，而且对“退功臣而进文吏”的顺利实施也起到了一定的作用。

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（一）虽置三公、事归台阁

秦始皇统一天下后，釆用丞相制度。西汉建立后承袭秦制，西汉到成帝时，又将丞相制改成三公制。但鉴于西汉霍光与王莽都是以大司马、大将军专权的教训，东汉建立后，刘秀对三公权力进行了削弱。但实际上，东汉初年，刘秀通过对中枢权力机构的改革，削弱了三公实权，而将军国大事、典要机密等实权转归了尚书。

东汉三公不仅不得预闻选举诛赏，甚至三公弹劾近臣都遭到尚书的质问。东汉初年，三公的权力虽然被削弱，但其地位仍然很尊贵，皇帝与朝臣会见三公，均加礼敬，其地位权势依然相当。进一步降低三公地位。此外，刘秀在大司徒侯霸死后，虽然追封其为则乡侯，但此后对“位三公者，皆不复有茅土之封”，可见，刘秀对三公权势进行了很大抑制削弱。

在削弱三公权力的同时，刘秀则加强了尚书台的权力。尚书在西汉仅执掌文书，武帝后其权力逐渐增大，东汉初年刘秀鉴于西汉王莽教训，为独揽大权，将国家大权集中于尚书台。东汉初年，三公权力受到削弱，而尚书台已成为实际上的最高权力机构。

刘秀将三公权力转归尚书台的目的是为了加强皇权，独揽大政，避免霍光、王莽的事情发生。前文已提到，那些为东汉的建立立下战功的功臣，如果权势增大，势必威胁皇权。因此，东汉建立后，刘秀一方面力图将功臣排除三公之外，另一方面对于任职三公的功臣，也通过这种削弱三公权力的方式，加以防范控制。

从上面这些人当中可以看出，在东汉刘秀时期，在云台二十八将当中，任三公的功臣只有邓禹、吴汉、刘隆、王梁四人，仅占二十八将中的七分之一。邓禹在建武元年至建武三年任大司徒，吴汉从建武元年到建武二十年任大司马，刘隆从建武二十到建武二十八年任大司马，王梁在建武元年到建武二年任大司空。

在这四人当中，邓禹任大司徒仅两年，王梁任大司空仅一年。建武之初，刘秀实际上本意想以伏湛为大司徒，只因刚建国，功臣凭战功而话语权较强，对刘秀有所制约，刘秀才任用邓禹为大司徒，直到建武三年，邓禹平定关中失利，刘秀趁机罢免了邓禹的大司徒职位，以伏湛替之。然而，邓禹虽然在建武元年到建武三年任大司徒，但由于其领兵在外，其大司徒一职也是仅有虚位，而无实际职权。

可见，建武元年到建武三年，实际行使大司徒权力的是伏湛。邓禹在建武三年平定关中失利回朝后，被罢大司徒职位。对此，有人认为，这是刘秀赏罚公正的重要表现。如果说，邓禹因军事失利，没有建立战功，受到处罚而被罢免大司徒，那么伏湛又有何战功而当上大司徒的呢？东汉初年的许多功臣名将，如吴汉、寇恂等都是邓禹给荐举刘秀的，即使邓禹在关中失利，继续留任大司徒也是可以的。

由此，可以看出，刘秀罢免邓禹而用伏湛为大司徒，邓禹关中失利只是个理由，而实质用意是限制功臣权势增大，任用无战功的文官，不但可以对功臣的军功在行政上加以牵制制约，而且文官容易操纵控制，有利于皇权的加强。因而，在东汉刘秀朝，自邓禹后，作为当时国家行政运转总枢纽的大司徒就再也没有功臣担任过。

王梁任大司空仅一年，对于王梁任大司空，可谓颇具戏剧性。可见，刘秀任王梁为大司空是根据谶纬决断的。而刘秀根据谶纬任命王梁为大司空却没有引起“众咸不悦”。这说明王梁任大司空，除了刘秀以谶纬决事外，还凭的是战功。熊铁基先生曾指出“谶纬不会兴起得很早，但王莽时'炒价'已很高，是他首先想利用起来为自己的统治服务，刘秀不过是面对即成的现实而加以利用”。

因而，尽管刘秀相信谶纬，但在实际问题上他还是理智的，不用功臣任吏职是其统治方略，王梁任大司空仅一年，就被宋弘代替。刘秀一朝，除王梁外，云台二十八功臣中再无他人担任司空一职。刘秀不任功臣为司空，也是为了限制功臣权势，防止功臣坐大。

东汉初年刘秀一朝的功臣中，只有吴汉从建武元年到建武二十年一直任大司马，刘隆从建武二十年吴汉死后，接任大司马到建武二十八年。在《后汉书?百官志》中，范晔将太尉放在大司徒和大司空之前，说明在东汉大司马位三公之首。然而对这一重要职位，刘秀让位列云台二十八将第二的吴汉一直任职到其去世，这4以乎与其限制功臣任吏职，加强皇权的统治方略不符合。对此主要由以下几个原因。

第一、

刘秀称帝后，天下处于军阀割据的状况，战事频繁，而大司马主要“掌四方兵事功课”。为适应战争的需要，大司马一职需要由具有战功和战争经验的将领来担任。作为掌管军事的大司马是要负责战争任务的，吴汉在功臣中，排在前列，战功赫赫，由其担任比较合适。

东汉刘秀时期，即使在天下统一后，也是战事不断。如建武十三年以后北方边境有跟军阀卢芳以及匈奴、乌桓等的战事，西部有跟羌寇的战事，南部有交趾、各蛮夷的战事等。此外，在内部还有建武十七年“妖巫李广等群起据皖城”。频繁的战事都需要掌管兵事的大司马处理。可见，东汉初年，吴汉是因战争的需要而能任职大司马的。

第二、

东汉建立后，刘秀采取“虽置三公，事归台阁”的改革措施，三公权力大大削弱。另外，前文已提到，建武十三年刘秀对吴汉即没增封也没更封，在分封上已经加以限制了。可见，即使吴汉在东汉刘秀时期一直任职大司马，但其权势也是受到了很大抑制的。

第三、吴汉个人性格素质方面的原因。

尽管由于以上原因，吴汉能够在东汉刘秀时期一直任职大司马，但鉴于西汉末年王莽篡汉的教训，刘秀对吴汉作为功臣任大司马仍然不放心。建武二十年刘秀在大病初愈后，有以其小舅子阴兴代替吴汉任大司马的想法。这说明，在刘秀真正的内心意识中，还是信任其外戚亲属，而不信任功臣的。

显然，王夫之对刘秀信任外戚，不信任功臣是持批评态度的。但在当时历史条件下，刘秀一时找不到一个从制度上解决防止大臣专权的方法，只能靠着这种抑制防范的方式以免一时之患。刘隆是在建武二十年，吴汉去世后，接任大司马的。其原因：一是与吴汉一样，刘秀需要一名功臣将领任大司马；二是刘隆为南阳宗室，并且刘隆任官职经历起伏，容易控制。

从刘秀对中枢权力机构的改革可以看出，东汉初年刘秀鉴于西汉教训，为防范三公权势坐大，威胁皇权，便大力削弱三公的权力，而增加尚书台的权力。同时，在这一过程中，刘秀尽量的将功臣排斥在三公之外，即使是任职三公的功臣也极力地加以防范抑制。

（二）加强监察机构

除了对中枢权力进行改革外，东汉初年刘秀还在西汉的基础上，改革完善了监察制度，以实现对官员的有效监督，来加强皇权，维护统治。刘秀改革完善监察机构主要包括加强御史中丞、司隶校尉的监察权力，以及在地方复置刺史。东汉建立后，刘秀将西汉（成帝以前）时御史大夫作为全国最高监察长官的职权转交给御史中丞，御史中丞在秦和西汉（成帝以前）是御史大夫的主要属丞，其禄秩仅千石。

可见，东汉时期御史中丞掌管的御史台已经成为最高监察机构。刘秀取消地位较高的御史大夫，而任用仅千石的御史中丞来监察百官，与“台阁"一样，都是釆用以低制高的统治方略，这样更有利于刘秀对御史中丞的操纵控制，有利于皇权的加强。除了以御史中丞加强监察外，刘秀还恢复了西汉时期的司隶校尉来加强监察。司隶校尉西汉武帝时设置，成帝时废除，东汉建立后刘秀重新建置。

可见，司隶校尉内查京师百官，外部州郡、并领一州，权力很大，三公以下，无论尊卑、无所不纠。东汉初年，刘秀通过加强御史中丞、司隶校尉的监察权力，形成了从中央到地方强有力的监察系统，这一系统在东汉初年，为打击外戚、功臣等违法乱纪，稳固统治起到了重要作用。

从“斯固法令整齐，下无作威者”可以看出，刘秀在西汉的基础上，改革建立起来的这套严密的监察制度，对加强对官员的监督，巩固皇权是相当有作用的。同时，严密的监察制度对刘秀在东汉初年，防范功臣坐大，抑制功臣也是有很大的作用的。严密的监察，不仅能对任官职的功臣进行有效的监察，以加强对其控制，而且对那些没有任官职的功臣，也能对他们的违法活动进行监察弹劾，使他们不敢违法乱纪。

东汉初年，刘秀为加强统治，巩固政权，对中央官职进行了一些改革。这些改革不仅对三公权力进行了削弱，而且还加强了对全国各级官员的监察管理。这些改革，也防范了功臣权势的增长，有利于“退功臣”的顺利实施。