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文章来源：粤开志恒宏观

作者：罗志恒

- 摘 要 -

12月8日，中共中央政治局召开会议，分析研究2026年经济工作。

会议充分肯定了今年和过去五年的成绩：今年“我国经济运行总体平稳、稳中有进，经济社会发展主要目标将顺利实现”；过去五年“我们有效应对各种冲击挑战，我国经济、科技、国防等硬实力和文化、制度、外交等软实力明显提升”。今年中国经济增速前高后低，四季度GDP同比预计在4.6%，全年实现5%是大概率事件。

会议提出明年宏观政策将继续“更加积极有为”：财政政策更加积极，货币政策适度宽松，增强政策前瞻性针对性协同性，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能。这是由当前外部环境不确定性上升、国内总需求尤其是消费不振、投资效益有待提高、房地产止跌回稳有待进一步夯实的形势决定的；也是落实《“十五五”规划建议》“实施更加积极有为宏观政策”的要求。

明年经济工作任务包括八个“坚持”，涉及扩需求、强供给、惠民生、防风险等方面，其中建设强大国内市场扩大内需放在第一位。需求方面，“坚持内需主导，建设强大国内市场”；供给方面，“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能，因地制宜发展新质生产力”；同时还要“坚持民生为大，努力为人民群众多办实事”“守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”。

- 学习体会 -

一、会议充分肯定了今年及过去五年的成绩

会议判断，2025年中国经济“运行总体平稳、稳中有进，经济社会发展主要目标将顺利实现”。2025年，中国经济在内外部风险挑战中表现出强劲的韧性，表现出两个“高于预期”和两个“低于预期”的特点，全年增速呈“前高后低”走势。第一，两个“高于预期”体现在中国出口的强劲韧性以及资本市场的显著走强。其一，出口好于预期，即在严峻的外部环境下，中国出口延续了“十四五”期间的强劲态势，占全球出口份额总体持续提高。其二，资本市场的表现好于预期，即资本市场制度改革和风险偏好的提升带动股市显著走强，尤其是科技股涨幅明显。第二，两个“低于预期”体现在房地产市场止跌回稳以及提振消费需要久久为功的过程。其一，房地产市场回暖进程低于预期，2025年房地产仍处于深度调整之中。其二，提振消费在上半年取得较好成效但近期低于预期，反映出提振消费不是一蹴而就的，也不能仅靠刺激性政策，需要长期过程。第三，全年经济呈现出“前高后低”走势，全年实现5%是大概率事件。2025年经济前三季度同比增长5.2%，预计四季度GDP同比增长4.6%，全年大概率能够实现5%的增长目标，全年呈现“前高后低”态势。（详见《》）

2025年是“十四五”规划的收官之年，会议认为，“过去5年，我们有效应对各种冲击挑战，我国经济、科技、国防等硬实力和文化、制度、外交等软实力明显提升”。“十四五”时期，在外部面临单边主义保护主义抬头、地缘政治冲突加剧、全球产业链供应链重构等冲击，内部面临有效需求不足、疫情防控平稳转段、极端自然灾害频发等考验下，中国经济顶住压力，取得了重大成绩。在硬实力建设上，新质生产力加快形成，科技自立自强取得新突破，国防现代化水平不断提高，物质技术基础更加雄厚；在软实力提升上，中国特色社会主义制度优势进一步转化为治理效能，法治中国建设迈出坚实步伐，文化自信显著增强，大国外交全面推进，国际影响力与感召力持续提升。这五年，中国综合国力实现了全方位、历史性的跃升，为“十四五”圆满收官及开启第二个百年奋斗目标新征程奠定了坚实基础。

二、政策基调延续“更加积极有为”，发挥存量政策和增量政策集成效应

会议提出：“实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性，做优增量、盘活存量，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”“继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能”。

盘活存量政策的重点在于挖掘沉淀资源、提升政策传导效率。其一，盘活存量资金与资产。加大对财政结转结余资金的清理统筹力度，积极盘活行政事业单位及国企的闲置资产，利用REITs等工具让“沉睡”资产产生现金流，腾挪财政空间。其二，优化信贷存量结构。引导金融资源从低效领域和僵尸企业退出，精准投向科技创新与绿色发展；完善存量房贷利率动态调整机制，切实降低居民负债压力，释放消费潜力。其三，巩固结构性减税降费成果。确保存量留抵退税、研发费用加计扣除等政策精准落地，稳定企业预期。其四，整合优化各类产业补贴与扶持基金，避免“撒胡椒面”。各级政府存在大量名目繁多的产业引导基金和补贴项目，部分存在碎片化、低效化问题。对这些既有政策进行全面梳理和绩效评估，清理“小散乱”项目，将资金集中起来，聚焦于国家战略急需的关键产业链和“卡脖子”技术环节，提高财政资金在产业扶持上的边际效益。

三、财政政策更加积极：扩张程度要足以抵消房地产下行的收入缺口、化债占用的资源和城投债净偿还的收缩效应

明年财政政策的基调仍是更加积极，这既是落实中央《“十五五”规划建议》“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用”的要求，也是当前扩大需求的需要，同时保持了政策的连续性稳定性。为进一步扩大内需、提振消费、稳定房地产市场，有必要以更大力度的财政政策来稳定经济和社会就业，为新旧动能转换赢得更多的时间。无论是“投资于人”，还是进一步改善民生福利；无论是保障“十五五”开局之年的重大项目建设落地，都要求有更大力度的财政支出强度做保障。

明年财政政策的力度有必要进一步加大，财政政策要充分考虑化债和房地产的抵消效应，扩张程度要足以抵消房地产下行的收入缺口、化债占用的资源和城投债净偿还的收缩效应，建议2026年财政赤字率不低于4%，优化财政支出结构和化债方式。既要看到当年新增债务规模对经济的支持力度，充分肯定财政是积极的、财政在稳定经济增长、优化经济结构中发挥了重要作用，同时也要看到近年来税收收入不及预期、房地产持续调整导致土地出让收入大幅下行、城投债净融资规模明显下降，制约了积极财政的支出增速进一步提高。只有进一步提高新增债务额度，才能堵住房地产深度下行导致的地方财力缺口，由此地方政府发展经济的能力和积极性才能得到较好恢复，地方政府才能更好落实中央宏观调控政策，才能避免对企业“前清后欠”，真正改善营商环境。充分恢复地方政府发展经济的能力已成为中国经济稳定运行的关键力量，进而由地方政府带动企业和居民的积极性，推动企业和居民行为从防御走向扩张。综上，新增债务总规模有必要提高到15万亿左右，其中一般公共预算支出有必要达到或者接近名义GDP增速5%左右。

其一，建议2026年财政赤字率不宜低于2025年，低于则可能引发市场对于政策退坡的预期。财政在堵住隐性债务后门的同时要更大力度打开前门，赤字和专项债等当年新增债务规模的量在弥补城投债缩量、土地出让收入下行产生的缺口之后，要确保用于当年经济发展的财政支出力度高于往年，避免赤字规模增加与财政实际支出规模增速下行并存的局面。

其二，对于近年来房地产持续调整导致的地方财政收入缺口，加大中央转移支付或者提高地方债务限额予以弥补，恢复地方政府发展经济的能力和积极性。

其三，优化财政支出结构，进一步向居民端和民生保障倾斜，提高育儿补贴金额、给青年失业群体发放一定时期（例如半年）低保水平的救助，修复居民部门资产负债表。

其四，优化化债方式，进一步提高债务限额，缓解地方债务压力。根据地方化债需要靠前使用化债额度，将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，根据需要靠前化债而非平均用力。进一步提高地方债务限额，置换漏报的隐性债务。根据债务投向分别使用国债、一般债、专项债置换隐性债务，优化存量债务结构。对于因为央地事权划分不清晰导致的隐性债务，由国债置换；对于投向没有收益的项目，用一般债置换；对于投向有一定收益的项目，用专项债置换。

四、货币政策适度宽松：降准降息可期，充实完善政策工具箱

明年货币政策的基调仍是适度宽松，可从四个方面发力。

一是择机实施降准降息，强化逆周期调节，平滑经济波动。在当前中国经济下行压力增大、物价持续低迷的背景下，货币政策有必要承担起逆周期调控的职责，进一步降准降息，降低实体经济融资成本，为经济回升向好营造良好的货币金融环境。与此同时，美联储已于2025年9月重启降息周期，对人民币汇率的压力减轻，也为国内降准降息打开了时间窗口。

二是用好结构性工具，引导资金流向科创、消费等重点领域。预计科创、消费领域的工具额度、适用范围将进一步拓展，如科技创新和技术改造再贷款、服务消费与养老再贷款等。同时，还将大力推广“科技创新债券风险分担工具”，助力科创债市场扩容。

三是深化货币政策框架改革，疏通传导机制。预计未来改革重点包括：进一步健全短中长期搭配、有中国特色的基础货币投放机制；收窄短期利率走廊的宽度，畅通政策利率传导；完善贷款利率定价基准；完善存款利率自律上限机制等。

四是盘活存量金融资源，提升资金使用效率。我国人民币贷款余额超过270万亿元，比起单纯垒高增量来说，向存量要效益、优化资金供给结构更为重要。

五、坚持内需主导，大力提振消费，扩大有效投资

会议提出：“坚持内需主导，建设强大国内市场”。当前中国经济发展环境面临深刻复杂变化，国际上，世界百年变局加速演进，单边主义、保护主义抬头，全球经济增长动能不足；国内，发展不平衡不充分问题依然突出，有效需求不足成为制约经济循环的关键堵点。在这样的背景下，将发展的立足点更多地放在国内，通过建设一个强大、可靠、充满活力的国内市场，来对冲外部环境的不确定性，增强经济的韧性和自主性，就成了必然的战略抉择。

要大力提振消费，建议构建消费导向型的制度和政策体系，收入分配制度改革要真正破题，优化消费品以旧换新政策。其一，消费品以旧换新政策的支持重点从耐用消费品转向服务消费。其二，提高居民在国民收入分配中的占比，主要通过国企上缴财政并转移支付给居民、鼓励企业提高工资、提高粮食收购价格、上市公司加大分红力度等方式实现，提高居民的消费能力。其三，尽快加大国资上缴财政比例并专项用于社保体系建设，提高城乡居民养老金水平至低保水平，完善社会保障体系建设。其四，降低生育养育教育成本，继续提高育儿补贴发放标准，将免费学前教育从学前一年逐步拓展到三年。其五，强化对地方政府促进消费的考核权重，推动增值税分享规则从生产地转向消费地。其六，放宽对服务业的市场准入，强化高质量监管，促进高质量服务供给的形成，从而满足强劲的服务消费需求。其七，优化假期制度，增加重阳、七夕等假期，优化调休制度，落实好劳动者休息休假的权利。

避免将投资与消费对立起来，仍有必要扩大有效投资，将投资于物和投资于人紧密结合。其一，明年是“十五五”规划开局之年，大量储备的项目将逐步开工落地，大型项目需要中央财政资金予以支持，两重项目的额度可以进一步加大。其二，要更好地投资于人，实现四个挂钩：一是与人口流动挂钩，就是人口往哪里流动，投资就投到那里；二是与人口结构挂钩，人口老龄化和少子化的趋势意味着要更多地建设高质量的养老院和医院，但同时对于中小学教育从数量扩张转向质量提升，有些区域的教育机构要实施合并，避免资源浪费；三是与安全挂钩，满足老百姓的安全需要，老旧小区的水电燃气陈旧管网设施、地下管廊等要更新改造，提高生活的安全感和舒适度；四是与促进人口生育率挂钩，进一步降低生育教育养育成本，提高居民生育意愿。

六、科技创新、产业建设仍然是重中之重，既优化供给结构、释放需求，又维护国家经济安全

会议提出：“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”。结合《“十五五”规划建议》，未来以下几点值得关注。

一是企业愈发成为创新的主体。未来要支持行业领军企业牵头组建创新联合体，承担国家科技攻关任务；要落实和完善支持企业创新的税收、金融等优惠政策，如提高企业研发费用加计扣除比例，加大政府采购自主创新产品力度等。

二是创新始于科技、兴于产业；而现代化产业体系不能平均发展、平均用力，而要梯队建设，要因地制宜，这不仅是产业发展方向，也是未来投资方向。传统产业方面，要巩固优势，推动技术改造升级，促进重点产业在国内有序转移，提高相关产业全球竞争力；涉及8个产业，包括矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。新兴产业方面，要完善产业生态，实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，把新兴产业发展成核心支柱产业；涉及4个产业，包括新能源、新材料、航空航天、低空经济。未来产业方面，要创新监管，为产业发展提供更多试错空间，同时加大创业资金等要素支持；涉及6个产业，分别为量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。

三是创新驱动、产业升级都离不开基础设施。预计未来“新型基础设施”将快速发展，政策支持力度也更大，包括信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施、新型能源基础设施、现代化水网等。

四是市场环境至关重要。一方面，加强全国统一大市场建设，优化基础制度规则，完善产权保护、市场准入、市场退出等制度，让要素更好地聚集、流动，为产业体系建设提供支撑。另一方面，综合整治“内卷式”竞争，“强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序”。

七、稳妥化解重点领域风险：房地产、中小金融机构和地方政府债务

会议提出：“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”。当前及未来一段经济领域的重点风险主要在房地产、地方政府债务等方面，房价不稳仍是当前房地产形势的关键，房地产问题继而关联地方债务和中小金融机构风险。化解上述风险可以从以下方面入手。

一是采取超常规、系统性的政策组合拳，推动房地产市场尽快实现“止跌回稳”。一是通过增发国债等方式，在中央层面成立“房地产稳定基金”，先期规模可在2万亿元左右，专项用于支持“保交房”及存量土地收购。二是加大对地方政府的财政支持力度，从根源上调控土地供给。针对地方政府因房地产形势下行而急剧减少的土地出让收入，建议中央财政通过增加转移支付或进一步提高地方政府债务额度的方式予以弥补。三是高度重视并有效化解房地产企业的流动性风险。积极鼓励和支持行业内的优质龙头房企，通过并购重组等方式，整合那些已出现流动性困难或陷入经营困境的房企项目与资产。四是进一步优化核心城市的限制性政策。如实质性放宽北京、上海、深圳等一线城市的住房限购等限制性举措，以释放被压抑的真实需求，发挥其市场风向标作用，提振全国市场信心。五是建立居民房贷弹性处理机制，防范社会风险。对于因经济环境变化而暂时出现个人房贷月供逾期的居民，建议金融机构在审慎评估的基础上，建立规范化的申请与审批流程，适度予以展期或制定灵活的还款计划，防止个人信用风险演变为社会稳定风险。

二是对中小银行等金融机构，要加快机构重组整合力度，提升损失吸收能力；对金融市场，要进一步健全稳市机制，发挥中央汇金的功能，及时矫正和阻断市场“羊群效应”，促进实体经济和金融市场的正向循环。

三是加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，从根本上遏制地方政府债务风险。当前防范化解债务风险的长效机制尚未形成，地方债务尤其是隐性债务风险仍然不容小觑，原因是多方面的。其一，当前部分地区化债压力仍然较大，地方政府面临的短期流动性问题，尤其是拖欠企业账款问题尚未得到根本性解决，导致缺乏时间和精力建设中长期债务防范化解长效机制。其二，我国经济仍处于新旧动能转换阶段，经济发展方式还未彻底改变，部分地方政府以投资拉动经济增长的发展思路没有根本改变。其三，目前尚缺乏全口径的政府债务管理机制和债务风险动态监控机制，难以准确判断隐性债务风险程度。构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，关键是建立地方政府预算硬约束，从根本上遏制地方政府债务风险。

具体可以从五个方面入手。其一，建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强地方政府债务长期可持续性的评估。全口径地方政府债务监测体系要覆盖全部地方政府显性债务，还要纳入城投公司因参与政府准公益性项目而募集的资金、PPP项目中的社会融资等债务。其二，建立规范的资本预算和债务预算，加强地方政府预算硬约束。编制资本预算和债务预算，有助于更加评估政府投资项目对政府债务可持续性的影响，也有利于加强政府投资主管部门、财政部门、专门领域职能部门等之间的沟通与衔接，并有利于加强对国有资产的有效管理，防止国有资产流失。长期看，应在此基础上完善权责发生制的政府综合财务报告制度，全面报告政府的资产、负债、收入、支出等情况。其三，积极推动地方融资平台转型，建立财政风险与市场风险的隔离墙。根据城投的市场化程度及区域资源禀赋分类实施注销、整合和转型，压降融资平台数量；鼓励平台公司通过资产证券化、引入社会资本等方式，拓宽融资渠道，降低融资成本；完善市场化经营机制，强化其自我造血能力；加强对平台公司的监管与指导，确保其转型过程平稳有序，不引发新的债务风险。其四，加强违规融资问责。严格落实地方政府举债终身问责制、债务问题倒查机制，加强问责需要与干部人事考核制度改革相结合，以更好发挥上级指挥棒对于地方政府债务风险的事前和事中的防控作用。其五，增强债务信息透明度，健全外部监督机制。定期、充分披露全口径地方政府债务情况，推动隐性债务“显性化”，提高地方政府债务信息公开度和透明度，加强社会监督力度。