中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，于2025年10月20日至23日在北京举行。

会议公报中提到，要坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。要大力提振消费，扩大有效投资，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

10月24日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届四中全会精神。国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁提到，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出坚持扩大内需这个战略基点，部署3方面重点任务，要把握好“拓展增量、提升效益、畅通循环”这三个关键。

为何要把扩大内需放在战略基点的高度？惠民生和促消费、投资于物和投资于人如何做到紧密结合？扩大有效投资的关键在哪儿？带着这些问题，红星新闻记者对话复旦大学经济学院院长，中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长张军。

▲张军

驱动力转向服务业：

要创造更多收入增长机会来提高消费能力

红星新闻：会议公报中提到，“坚持扩大内需这个战略基点”。此前你谈到此问题时说过，扩大内需既是当务之急，更是长远之策。如何理解把扩大内需定位到“战略基点”的高度？又为何要把它作为长远之策？

张军：因为我们的经济发展进入到一个新的阶段：随着经济体量越来越大，总体上告别了过去高速增长的阶段。

在新的阶段上，过去的人口红利不再那么大，资本的积累水平也相当高。在这种局面下，未来经济增长靠的不再是数量扩张，更重要的是改善质量和创造更多福利惠及百姓。这就需要新的动能转换。

过去低附加值的传统行业要逐步被高附加值的行业替代，这里说的高附加值行业不仅指制造业，还有大量的高附加值服务业。现在这个阶段，经济重心正在逐步从传统制造业往高端服务业和高端制造业转移。这必然会对居民收入的增长带来新的机会。

居民收入中工资收入或劳动报酬是主要的。我国劳动报酬在GDP中的占比从2010年之后开始就在上升了，这个趋势需要稳步上行。然而由于之前的比例较低，即便经过这些年的上升，目前的比例依然还处在相对比较低的位置。国家的政策必须能促进这个比例的上升，这样才能有助于扩大来自居民家庭的需求。而这一点对未来的经济发展和宏观稳定是特别重要的。

我们是一个14亿人口的大国，理论上完全可以依靠自身的需求来维持经济的发展。实际上也是这样，国内需求占比长期以来高达90%以上。现在之所以还要提出扩内需，主要是考虑到经济发展阶段的变化，投资在内需中的比例不可能再进一步提高，甚至还会下降。因此，我们希望将来更多的内部需求来自居民端的消费支出而不是投资支出。

过去长期以来我们依靠生产性投资来创造主要的内需，包括制造业投资、基础设施投资和房地产投资，它们占内需的60%。现在发展阶段改变了，经济对这些生产性的投资需求没有过去那么大了，在这种情况下，我们希望来自居民端的消费需求能很快跟上来。

虽然我们每年仍需要一定规模的投资，但相对重要性下降了。很多投资的回报率已经很低，甚至在财务上不再能够平衡，在这种情况下，如何让我国14亿人的消费需求释放得更多就越来越重要了。

从国家经济发展政策上来说，要创造条件来不断提升居民消费需求的占比，就需要不断提高居民收入的增长速度。这就要创造越来越多的中高端的就业岗位来满足居民家庭劳动力的就业需要。所以我们首先需要有一定的经济增速。比如未来五年，我们还是要保持5%左右的名义GDP增速。有了更多的就业和工资增长，居民就能获得更多的工资收入，消费能力会随之提升，获得不断的消费升级。

从大多数国家的经验看，实现收入增长的就业结构一定是朝服务业转变。只有绝大部分的劳动力，要么位于高端制造业，要么位于中高端服务业，才能保障收入的较快增长。因为传统制造业的工资收入比较有限，而服务业正好相反，越发达的服务业人力越贵。制造业生产力靠降低成本实现，服务业则是增加成本，两者逻辑是相反的。

大多数人的收入想要持续提高，随着经济发展阶段的改变，人们大部分收入来源要来自这些内向型的经济活动中，除了高端制造业，大部分还是本地的服务业。

这是经济内向驱动的真正理解，而不是简单地把出口为主改过来。

红星新闻：你强调未来经济发展中高端制造业和服务业的重要作用，会议公报提出，“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”。这里的新需求和新供给，与你所说的两大支柱行业密切相关？应该如何理解这种引领和创造？

张军：很多传统行业，供给和需求是比较容易分开的，但在现代服务业中，供给和需求几乎是同时发生的。另外，在很多新经济的领域，特别是数字经济中，供给与需求都很难分开了。很多行业从供给端就能对需求端进行预测，特别是一些创新创意驱动的行业，新的供给能创造出新的需求。比如新款智能手机的出现，会创造新的需求，再比如经常提到的人工智能+消费，也是供给创造需求、需求引领供给的典型。

投资于人：

把惠民生制度切实落地

让内需维持在较高水平

红星新闻：公报中提到，坚持惠民生和促消费，投资于物和投资于人紧密结合。如何理解这里提到的“投资于人”和惠民生与促消费结合？

张军：刚才说过，在我国如今的发展阶段，投资依然很重要，但重要性可能在下降。因为我国基础设施水平、制造业水平都已接近或超过发达国家水准，但老百姓的收入水平还是一个标准的发展中国家。

这反映了我国改革开放以来经济增长的一个特点，就是不够平衡，不够充分。当年我们的起点是劳动力多且廉价，发展逻辑就是把这些劳动力用起来，去发展制造业换取美元，再进口大量设备继续“武装”制造业。这个逻辑在当时是很合理的。

但在如今经济总量很高的情况下，我们需要看到目前的短板：就是老百姓的可支配收入和福利状况还有待提高，医疗、养老保障水平还不高，我们想要保证经济继续高质量发展，就需要更多的惠民，更多的投资于人，财政支出结构就要慢慢改变，把越来越多的份额给到老百姓。就像我之前接受采访时说的，经过几十年的发展，我国经济面临的最大挑战已变为有效需求不足、需求疲软，这需要我们改变资源分配方式、财政支出结构，把家庭放到最中心的位置，而不是以生产为中心。其实就是更多地投资于人。

去年中央经济工作会议谈到的“如何构建一个合理的工资增长机制”，如今就显得十分重要。如果名义GDP每年增长5%，工资是不是能够接近甚至是略高于这个速度？各级政府制定的最低工资标准是不是可以根据物价的状况及时加以调整，确保老百姓的工薪收入能够跟上经济发展的节奏？除此之外，养老金、医疗保险、住房保障等水平都需要逐步提高。

这些都需要有比较大的改革政策来推动，要有自上而下的方案，且要有紧迫感。

如果能在“十五五”期间，把几项重要的改革都做了，这对中国经济在未来10年、20年、30年的发展都是非常重要的。因为这些做好之后，内需就能维持在一个相对比较高的水平，就可以托起我们整个经济的供给。

有效投资：

官员考核中增加投资于人的维度

努力找到平衡点

红星新闻：公报中要求，要“扩大有效投资”。国家发改委主任郑栅洁在解读中也提到，必须把“钱”特别是政府资金更好地用在发展紧要处，花在群众生活上。

你之前谈有效投资时也提过相似观点，说重点要落在推动政府发展理念和职能变革上。当下，你怎么理解会议公报中“扩大有效投资”和解读中“花在群众生活上”的要求？

张军：过往，在政府考核机制作用下，地方官员往往会在任期内，希望能促成一些比较大的工程、大的基建项目，用这些肉眼可见的成绩来展现自己的政绩。

这套考核机制在改革开放以来发挥了积极的作用，官员懒政的比例很小，每一任都会积极推动当地很多基础设施建设，对当地经济发展带来积极作用。

相比之下，投资于人则很难受到优先重视，因为很难观察和识别，也难以量化。

如今，这种考核模式应该做出改变。一方面，要分辨这些基建投资是不是形象工程，是否给当地带来了巨大的债务负担，另一方面，要把投资于人的理念灌输到从中央到地方每一级政府中，能否投资于人作为重要考核标准。当然，相比于肉眼可见的基建成果，投资于人的考核标准和激励机制制定都是比较难的。

如今，需要各地政府部门在投资中增加一个“投资于人”的维度，去平衡投资于人和投资于物。想要达到这个平衡并不容易，但需要各级政府去考量和评估。对于一些风险不可控，影响“投资于人和投资于物”平衡的项目，可能会放弃。就像解读中说的，“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，统筹用好各类政府投资，加强政府投资全过程管理等举措，将更好地发挥政府投资的撬动作用，不断增进投资的综合效益。”

红星新闻记者 刘亚洲

编辑 郭宇

审核 官莉