众所周知，古代使用的货币不是纸币，而是黄金、白银或铜钱等金属铸币，明清两朝时官府则是统一用白银来征收田赋。这些白银从千家万户征收而来，大小都不相等，其中还有很多是散碎银子。为了计量、存储方便，官府会把那些碎银子进行熔化，再铸成大锭银，上缴到国库。

在熔铸白银的过程中就带来一个问题，那就必然会有白银的损耗，这就叫做“火耗”。这些火耗积少成多，总量是相当惊人的。官府当然是不可能承担这些损失的，最终还得摊派到老百姓头上，办法就是作为附加税，按照每户的缴银比例来分摊。

除此白银的火耗之外，官府摊派给老百姓的还有一种，叫做“羡余”，也就是粮食存储、运输过程中由于人力因素（如天气导致霉变、保管不当）或非人力因素（如老鼠、鸟雀偷吃）造成的损耗。

“火耗”和“羡余”这两种附加税，合称“耗羡”。

从明代开始，“耗羡”正式作为一种附加税对老百姓开征，到了清朝时期，“耗羡”的数量逐步增加，并成为州县地方官残酷盘剥百姓钱粮的法宝，并有一定的随意性。

随时这一情况的加剧，“耗羡”成为贪腐之源，也就是制造大批贪官污吏的肥沃土壤，久而久之，竟难以去除，而被最高统治者所默许，不过在所征的额度上有所限制而已。

康熙在位时，“耗羡”征收额度比明代大为增加，康熙自己就说：“各省文官私派加耗，武官空粮等事，联颇得闻知。”

然而这位堪称一代英主的皇帝，并没有想出妙策使“耗羡”滋生贪腐这一棘手的问题得到解决。尽管他表彰清官不遗余力，惩办贪官污吏也多有举措，但到了他在位晚期，始终对“耗羡”难题无能为力，使得官吏的腐败、吏治的废弛却日益严重，似乎一切都积重难返。

滥征“耗羡”的问题越来越严重，与清代官员的俸禄多寡有着密切联系。

清代官员的俸禄并不高，在京文武官员每年俸银为：一品180两，二品150两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，正九品33两1钱，从九品31两5钱。

官员的俸米则按照每两俸银给1斛米的标准支拨。在外文官的俸银与京官相同，没有俸米；在外武官的俸银只及在京武官的一半。

这么低的俸禄，别说负担无薪俸的吏员以及衙门的各项开支、迎来送往的花费等，就算是维持一家的日常开支也捉襟见肘。

在这样的情况下，地方官员只好通过征收以“耗羡”为名义的附加税，一部分以类似贿赂的形式孝敬上司，一部分则中饱私囊。

长此以往，人的欲壑难填，再加上官员的晋升完全取决于上司的好恶，贿赂自然是多多益善，“耗羡”之征也一年重似一年，人民的负担则日甚一日，显然不利于封建统治的长治久安。

当时地方官府借“耗羡”之名横征暴敛，已经到了无以复加的地步。

严峻的形势呼唤改革，然而康熙并没有承担起这一重任。洞悉民间之弊、有革故鼎新魄力的雍正在即位之初就大胆进行了改革的尝试，他凭借“耗羡归公”这一招，在一定程度上扭转了“耗羡”滋生贪腐的局面。

何谓“耗羡归公”呢？就是把原来州、县官私征私用的“耗羡”一律解缴省布政司，一部分充为公用，一部分抵补亏空，剩下的就按官阶大小给各官做养廉银。

可见养廉银制度与“耗羡归公”的施行是紧密相联的，养廉银的分发取决于“耗羡”的征收。这就将原来半遮半掩的附加税变成了正税的一部分向老百姓摊派。

从纳税人的角度看，似乎并没有产生实质性的变化，但由于将这项附加税置于光天化日之下，有了定额，州、县官难以私加私派，即使多征也必须上缴，不能截留，这无疑对纳税人是有好处的。

与此同时，由于养廉银按级发放，从整顿吏治与官场颓风上讲，在一定阶段与一定程度上也是有其积极作用的。

雍正实行“耗羡归公”，既可以整顿吏治，又可以收回地方上的一部分经济特权，从而加强了君权，真可谓一箭双雕。

但总的来说，实行“耗羡归公”以后，各地的“耗羡”率因贫富不均而有所差异，但一般都呈下降的趋势，这无疑部分减轻了人民的负担，在一定程度上缓和了社会日益激烈的矛盾。

把“耗羡”变暗取为明征，并由一省之布政司统筹安排，减少了地方官员中饱私囊的贪污机会，也在一定程度上弥补了各省亏空的钱粮。

作为理财手段，“耗羡归公”也是成功的。而养廉银制度的建立，对肃清吏治，也的确可收一时之效。

这个过程其实折射出了一个千古不易之理：任何社会绝不能将反腐倡廉寄托于个人的道德修养与廉洁自律上，而必须有一定的制度约束，才能事半功倍。

耗羡归公与养廉银制度，尽管是雍正无可奈何中作为“权宜之计”的选择，但毕竟属于制约性的措施，因而可在一段时期内肃清官场，这是值得我们称道的地方。

当然我们也必须看到，在乾隆中叶以后，不但没有让“火耗渐省”，反而变本加厉，征收“耗羡”的问题又走上了老路。这是由不合理的封建专制制度所决定的，当然不是雍正所始料能及的。