——访全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长王凯

核心观点

当前，中国城市发展已经进入从增量供给到存量更新、从建设到治理的阶段，实施城市更新要找到牵引方向，着重补短板、提品质，打造宜居、韧性、智慧城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力。

■中国经济时报记者 周子勋

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展。

全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长王凯在接受中国经济时报记者采访时指出，实施城市更新行动是顺应城镇化发展规律的必然选择，是拉动投资、促进消费、稳定增长、推动发展的重要抓手，是回应群众关切和不断满足人民对美好生活需要的重要举措。当前，中国城市发展已经进入从增量供给到存量更新、从建设到治理的阶段，实施城市更新要找到牵引方向，着重补短板、提品质，打造宜居、韧性、智慧城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力。

城市更新是推动城市高质量发展的必然选择

中国经济时报：您认为，新一轮城市更新的背景和意义是什么？具有哪些新趋势和新特点？

王凯：实施城市更新行动首次出现在中央文件里，是党的十九届五中全会。2020年，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，这是以习近平同志为核心的党中央对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，是“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确的重大工程项目。

城镇化是国家现代化的重要标志。世界城镇化规律表明，当城镇化水平达到50%以上的时候，意味着该国或地区进入以现代文明为标志的城市社会。当城镇化率达到60%后，其发展速度会有所放缓，直至趋于稳定，英国、美国、日本等发达国家的城镇人口年增长率现已基本处于平稳阶段。

过去40多年，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1978年（17.92%）到2024年（67%）提高了49.08个百分点。根据国际经验，当城镇化率超过60%，到了相对成熟的中后期阶段，城市建设发展就将进入从以外延扩张为主转向以内涵提升为主、从增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段。

当前，我国城市更新面临的背景是“一个转段”“三个转型”。

“一个转段”是指我国城镇化发展进入了减速放缓的转段时期，即城镇化已从“大规模、快速化”转向“中低速、微增长”时代。国家统计局数据显示，2000—2010年，我国城镇化率年均增长1.38个百分点；2010—2020年，城镇化率年均增长1.39个百分点；2020—2023年，城镇化率年均增长0.76个百分点。截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇。

国际经验表明，当城镇化率超过60%时，城市发展面临住房、环境、交通等复合问题。当前，我国城市面临过去快速发展时期遗留的“短板”（公共卫生、品质）问题，同时又面临新的挑战（气候变化、减碳等）。新一轮城市更新的重点是解决快速发展中没有解决的一些问题，包括解决老百姓关心的“急难愁盼”问题，补齐城镇基础设施和公共服务短板，比如解决环境污染、公共卫生、住房建设、功能优化、安全生产等城市内部的结构性问题。因此，对城市既有设施、存量空间的改造是解决问题的重要抓手。

从“三个转型”的角度来看，首先是经济转型。我国经济发展的动力发生了深刻变化，正由过去的“出口导向、投资驱动”模式向“更多地依靠消费、服务业、技术进步”模式转变。2000—2010年，我国出口依存度由20.58%增长至25.97%；2010—2020年，由25.97%下降至17.69%，下降了8.28个百分点。2022年，出口对GDP的贡献率较2020年减少约8个百分点，投资对GDP的贡献率减少约31个百分点。消费逐步成为主体，但仍低于发达国家居民消费占GDP比重普遍达到60%—70%的水平。2023年，科技进步对全国经济增长的贡献率已达60%以上，服务业增加值占GDP的比重达到54.6%。我国出口依存度整体呈现下降趋势，正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

其次是社会转型。人口总量开始减少，老龄化、少子化并存的结构性问题日益突出。第七次全国人口普查数据显示，近10年来，我国人口自然增长率持续降低。2022年，人口自然增长率出现负值，为-0.6%。2020年，我国0—14岁儿童和65岁以上老人占比达到31.5%，育儿养老负担不断加重，总抚养比（非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比）从2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。随着总人口减少，城镇化率增速下降，城镇化率接近达峰，意味着我国城镇化已从大规模、快速化发展时期进入高质量、高品质发展阶段，城市发展从“建设时代”过渡到“治理时代”。

最后是能源转型。中央已明确提出，我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。当前距离碳达峰不到5年，我国全面进入“减碳降碳”时期，但减碳任务面临着经济发展、现代化建设的巨大压力。2030—2035年是城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”的关键时期。减碳需要在满足人民生活水平提升的同时实现总量控制。

在这样的背景下，城市发展的路径和方式就会发生重大变化，即从增量供给转向存量更新。从某种意义上说，持续推进城市更新行动是顺应城镇化发展规律的必然选择。

过去，我国通过土地、生产要素等空间增量供给，推动城市快速发展，实现了对一般消费品的全面满足。2000年我国建成区面积约2.2万平方公里，2022年增长至约6.4万平方公里，增长近3倍。当前，我国城镇化进入中低速发展阶段，强调存量空间的更新迭代，其目的是满足新经济、新消费、新人群的需求，并不断更新创造新的消费场景。同时，更加注重环境、文化、服务、数字化的体验型经济。

图片来源/新华社

持续推进城市更新应把握重点任务

中国经济时报：如何理解《意见》提出的持续推进城市更新行动的八项主要任务？

王凯：《意见》提出加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等八项城市更新主要任务。

这些任务紧密围绕新时代人民需求，立足关键领域精准发力。八项主要任务可以归结为城市发展的四类空间，即第一至第三项任务为居住空间、第四项任务为产业空间、第五至第七项任务为公共空间、第八项任务为文化空间。

持续推进城市更新应重点把握好以下几个方面工作。

从居住空间来看，要围绕人民群众关切，持续推进既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造。一是通过社区微更新，营造步行舒适、丰富有趣的邻里社区单元。二是构建“15分钟生活圈+”，围绕生活圈完善各类服务设施。通过推动既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造，加快建设更加安全、舒适、绿色、智慧的住宅，补齐养老、托育、停车等服务设施短板，不仅可以带动服务业和制造业发展，推动城市由外延扩张型发展转向内涵提升型发展，打造人民群众需要的好房子、好小区、好社区，让人们从“住有所居”到“住有优居”，还可以推动基层治理模式创新，成为加快形成共建共治共享社会治理体系的重要抓手。

从产业空间来看，要特别关注老旧街区、老旧厂区的更新提质，激发经济新动能。一是通过推动老旧街区、老旧厂区功能转换、业态升级，营造差异化、沉浸式、体验式的场景，可以促进经济转型，增加就业机会，打造更加具有吸引力的新型消费空间；二是通过将废弃老厂房改造为创意园区、将老旧街区升级为创新街区，吸引文化创意、科技创新等新兴产业入驻，推动城市产业转型升级，培育形成新的经济增长点。

从公共空间来看，要大力推动城市基础设施建设改造，筑牢城市安全发展底线，提升城市综合承载能力。通过全面排查城市基础设施风险隐患，推动补齐城市基础设施的短板弱项，有利于增强城市防灾减灾能力，提升城市安全韧性水平，保障城市运行安全和人民群众的生命财产安全。同时，推进城市基础设施更新也有利于扩大有效投资，为推动经济实现质的有效提升和量的合理增长提供有力支撑。

从文化空间来看，要强化文化赋能，高度重视历史文化保护传承和利用。在坚持保护优先的基础上，进一步探索历史文化资源活化利用路径，在更新中更多采用“微改造”的“绣花”功夫，推进历史文化和现代风貌有机结合。同时，积极推进历史文化元素创造性转化，与文化艺术、文旅体验等相互融合，将文化势能转化为高质量发展新动能。

总之，实施城市更新行动，是拉动投资、促进消费、稳定增长、推动发展的重要抓手，是回应群众关切和不断满足人民对美好生活的向往的重要举措。

城市更新应重点关注四个“2亿人”

中国经济时报：为什么说坚持以人民为中心的发展思想是推进城市更新的出发点和落脚点？

王凯：党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化”“实施城市更新行动”。党的二十大重申了这一要求，并强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。此次《意见》也强调，持续推进城市更新行动，要做到“坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念”。

可见，实施城市更新行动的重要意义在于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展。也就是说，细化人群的精准服务是城市更新的落脚点。

当前，应重点关注四个“2亿人”。一是2亿新市民、青年人，他们中约70%的人只能在城市租房居住，居住品质较差，住房困难突出，需要城市政府下大力气解决。二是居住生活在城镇老旧小区中的2亿居民，这些住区普遍存在设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题，需要逐步通过住房改善和小区环境品质提升予以解决。三是2亿老年人群体，住房适老化设施和小区适老化环境严重不足，难以满足居家养老的基本需求。四是2亿儿童，他们对于安全、健康生活环境的新需求是现代化国家、现代化城市应当关注的重点。

从城市发展目标来看，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对更好的居住条件、更优美的生活环境、更完善的公共服务等充满期待，对城市建设的要求已经实现了从“有没有”到“好不好”的转变。因此，持续推进城市更新行动应从群体到个体，通过优化存量空间实现个性化、特色化配置。新时代的城市应当是全龄友好城市——对儿童友好的城市、对老年人友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。

总 监 制丨王列军 车海刚