原标题：杨贵生等：论中国企业海外权益矿投资与国内勘查开发的协同关系——以西芒杜铁矿投产为切入点

摘要

2025年，几内亚西芒杜铁矿正式进入商业化投产阶段，标志着中国企业在海外高品位铁矿资源布局取得历史性突破。作为全球已知品位最高、储量最大的未开发铁矿之一，西芒杜项目的成功不仅缓解了我国铁矿石高度依赖进口的压力，更凸显了海外权益矿在国家资源安全战略中的关键作用。然而，单一依赖海外项目仍难根本解决中国铁矿石供应链脆弱性问题。本文以西芒杜铁矿投产为导引，从法律合规、供应链安全和战略性矿产资源三个维度，系统分析中国企业海外铁矿权益矿投资与国内勘查开发的互动逻辑，指出二者应形成“内外并举、双轮驱动”的协同格局。文章进一步提出完善铁矿这一国家战略性矿产勘查开发的配套政策和境外投资合规体系、构建统一资源安全治理机制等政策建议，以期为提升我国铁矿资源自主可控能力提供借鉴。

关键词：西芒杜铁矿；海外权益矿；勘查开发；供应链安全；战略性矿产；境外投资

一、导言：西芒杜铁矿投产——中国铁矿资源战略的新里程碑

西芒杜铁矿位于几内亚东南部，已探明储量超44亿吨，平均全铁品位TFe65%以上，是全球储量最大、品质最高的未开发铁矿之一。

中国资本持有西芒杜铁矿权益资源量超50%。[1]根据地理位置，西芒杜铁矿被划分为南段（3号、4号）和北段（1号、2号），并分别由不同主体主导开发。根据力拓集团[2]以及SimFer[3]官方网站信息，西芒杜铁矿南段由SimFer持有，几内亚政府保留SimFer 15%的干股，其余85%的股权穿透后由力拓集团持有53%，中铝集团牵头组建的央企联合体持有47%。西芒杜铁矿北段由赢联盟西芒杜公司（简称“WCS”或“赢联盟”）持有，WSC由韦立国际集团和魏桥铝业（隶属于中国宏桥集团）等组成的联合体持股51%，中国宝武持股49%。此外，西芒杜铁矿项目目前已建成逾600公里的跨几内亚铁路，并配套驳船码头与中转船港口设施，该基础设施将支持SimFer和WCS分别从其位于几内亚东南部的西芒杜矿区开采并出口铁矿石。

图片来源：力拓官网

2025年11月11日，西芒杜铁矿项目投产启动仪式在几内亚马瑞巴亚港举行，西芒杜铁矿预计于2030年左右达产，南北段合计达产产能1.2亿吨/年，相当于中国2024年铁矿石进口量的10%左右。西芒杜铁矿的成功投产，是中国企业“走出去”获取优质铁矿资源的重大成果，也是对长期以来“受制于人”铁矿供应格局的一次有力突破。自2000年以来，中国铁矿石进口依存度持续攀升，2024年，中国铁矿石进口量约12.4亿吨，对外依存度已达79.7%[4]，其中澳大利亚与巴西合计占比超过80%。这种高度集中的供应结构，在地缘政治紧张、贸易摩擦或航运中断时极易引发系统性风险。

西芒杜铁矿作为首个由中国资本主导、高品位、大规模、具备完整物流通道的海外铁矿项目，其战略意义不言而喻。项目采用“矿山—铁路—港口”一体化开发模式，由中国企业主导建设超600公里的跨几内亚铁路，并配套建设1个驳运港口和1个转运港口，实现了从资源端到物流端的全链条控制，极大提升了供应可靠性。更重要的是，该项目打破了国际矿业巨头对高品位铁矿资源的长期垄断，为中国在全球铁矿定价体系中争取话语权提供了一定基础。

图片来源：力拓官网

然而，这一里程碑事件也引发深层思考：即便拥有如此优质的海外权益矿，中国是否就能高枕无忧？答案显然是否定的。一方面，西芒杜铁矿产能释放有待时日，且相关国家政治局势不稳定、基础设施落后导致铁矿运输的物流通道没有保障；另一方面，国内铁矿资源品位低、难选冶，加上这些年国内铁矿的找矿投入严重不足、开发成本过高，导致国内钢铁企业铁矿供应的自给率持续下降。在此背景下，如何统筹协调好境外权益铁矿投资开发与国内铁矿勘查开发，构建更具韧性的钢铁企业铁矿石供应安全保障体系，成为亟待破解的能源资源安全重大课题。

本文以西芒杜项目投产为切入点，从法律、供应链安全与战略性矿产资源三重维度，深入剖析铁矿海外投资开发与国内勘查开发的关系，并提出了合理的发展路径与政策建议。

二、法律视角：制度差异下的风险分野与协同困境

（一）国内铁矿勘查开发面临法律与政策约束

根据自然资源部《中国矿产资源报告（2024）》，截至2023年底，中国铁矿储量169.17亿吨，应该说中国铁矿资源总量还算可以，但品位低、难选冶、生态限制等原因导致开发成本高。近年来，严格的高标准生态保护政策倾向，叠加《国家公园法》《长江保护法》《自然保护区条例》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等法律政策的规定，使得中国历史上勘查发现的铁矿富集区因位于生态限制区而新设铁矿探矿权几乎停滞，当然也无法开展周边及深部铁矿继续勘查。

此外，2024年修订的《矿产资源法》（以下简称“新矿法”）生效前，矿业权审批程序复杂、周期冗长。从探矿权申请到采矿权获批时间长，且地方政府出于环保问责压力常持保守态度，变相打击了企业铁矿勘查开发投资积极性。

（二）海外铁矿投资面临多重法律不确定性

相较之下，西芒杜铁矿等海外项目从技术角度看资源禀赋优越，但项目所在地矿业开发和外商投资等相关法律环境复杂。几内亚《矿业法典》虽然暂时没有设定外资持股比例上限，却规定政府在大型矿业项目中享有免费干股，并立法规定了基础协议机制用来保障几内亚的国家利益；同时，另有法律虽然只是鼓励本地企业参与矿业项目运营和服务供应，但是，实践中类似于强制效力，加上项目还需通过社区协商、环境影响评价（EIA）及政府矿产资源及外商投资等部门审批，使得西芒杜铁矿运营前景面临相当的不确定性。2021年几内亚政变后，军政府曾经暂停矿业合同审查，特别是新建设项目审批，并对已经签订且生效的合同开展重新评估，引发投资者对合同稳定性的担忧。尽管“赢联盟”凭借良好的本地关系和履约记录得以继续推进，但此类政治风险始终存在。

更要警钟长鸣的是，若项目采用矿石产地直接销售给第三方的模式，或受几内亚外汇管制限制无法回运，则“权益矿”未必能转化为“可用资源”提供给中国钢铁企业。中资企业在非洲已多次因社区关系处理不当、环境合规缺失或本地采购、用工等内容履行不足而遭遇项目所在地社区或民众抗议、政府许可延期甚至合同重新谈判，暴露出中资企业在投资前法律尽职调查与项目运营时本地合规方面认识不足且履行义务不到位等短板。在合同设计层面，许多中资企业仍以国内思维运作非洲投资项目，沿用传统“照付不议”条款，不重视价格调整机制、不可抗力范围、本地化运营、适用法律选择与争议管辖等细节，导致纠纷时有发生。此外，国际仲裁成本高昂、周期极其漫长，即便最终胜诉，执行亦面临重重困难。

总之，在资源民族主义抬头的今天，随着政策“武器化”、供应链“阵营化”与合规排斥、产业链“本土化”强制要求叠加，加之ESG与“绿色壁垒”制度化等等世界大趋势与政治博弈，中国企业要高度重视，深入调查了解铁矿项目所在国家（地区）营商环境，有针对性地做足尽职调查、合规与风险防控预案。[5]

（三）法律协同机制缺失加剧政策割裂

当前，国内矿业管理由自然资源部门主导，而境外投资则涉及发改委、商务部、外管局等多部门，缺乏统一协调机制。这种“条块分割”导致政策信号不够协同：一方面鼓励“走出去”，另一方面对国内铁矿勘查开发支持力度不足，形成“外热内冷”的结构性失衡，不利于构建铁矿整体资源安全战略。资源配置亦呈现“重外轻内”倾向，企业海外并购活跃，而财政对国内铁矿深部探测与高效利用技术的支持力度与其战略地位不匹配，致使大量查明资源因技术经济条件限制难以转化为有效产能。

三、供应链安全视角：西芒杜项目的意义与局限

（一）西芒杜项目提升供应多元化水平

西芒杜项目投产显著改善了中国铁矿石进口来源过度集中于澳巴两国的局面。此前，澳大利亚与巴西的铁矿进口合计约占中国铁矿进口量的80%，供应链高度脆弱。西芒杜铁矿作为高品位、低成本的新增供应源，有助于增强议价能力、平抑价格波动，并在地缘冲突时提供替代选项。

更重要的是，西芒杜项目采用“矿山—铁路—港口”一体化开发模式，由中国企业主导建设超600公里的跨几内亚铁路，并配套建设1个驳运港口和1个转运港口，实现了从资源端到物流端的全链条控制，极大提升了供应可靠性。这种“垂直整合”模式避免了传统权益矿“只持股、不控链”的弊端，确保资源真正服务于国内需求。

（二）西芒杜项目难以单独承担“压舱石”功能

然而，西芒杜项目短期内难以完全替代传统进口。首先，其配套基础设施虽已建成，但运营稳定性仍待验证；其次，几内亚政局动荡，社会矛盾依然尖锐，存在政策反复风险；再次，西芒杜铁矿达产后的产量也仅相当于中国2024年铁矿石进口量的10%左右，缓冲作用有限。

更重要的是，若无国内产能作为基础支撑，单一海外项目一旦中断，将造成更大冲击。因此，海外权益矿应是“调节阀”，而非“唯一支柱”。真正的供应链安全，必须建立在“底线思维”之上——即一旦所有海外通道中断，国内产能也能维持最低保障的工业运转。

（三）国内产能缺失削弱整体韧性

近两年中国铁矿石自给率不足20%[6]，远低于美国、印度、俄罗斯等主要经济体。低自给率不仅增加对外依赖，还严重削弱中国在全球铁矿石定价机制中的话语权。在国际铁矿石市场中，市场垄断是影响价格变化的关键因素。三大矿业巨头——必和必拓、力拓和淡水河谷，凭借其丰富的资源和先进的开采技术，占据了市场的主导地位，这些公司通过调控产量和供应节奏，在定价上拥有较大的话语权，从而显著影响市场价格。[7]中国作为最大买家却缺乏反制手段。若能将国内产能提升至30%以上，配合西芒杜铁矿等海外权益矿，可形成“内部保底+外部调节”的弹性供应结构，显著提升供应链韧性。此外，国内铁矿资源还可作为战略储备基地，在价格低位时增储、高位时释放，平抑市场波动。

（四）物流与储备体系亟待完善

除资源端外，中国在铁矿石物流与储备环节同样薄弱。目前尚无国家级铁矿石战略储备项目，商业库存分散、信息不透明。相比之下，日本建立了覆盖全国的铁矿石储备体系，由政府与企业共同出资，储备量可满足60天消耗，特殊情况下可满足150天的消耗。[8]中国应加快构建“国家储备+企业库存+期货市场”三位一体的缓冲机制，提升应急响应能力。

四、战略性矿产资源视角：铁矿的战略属性亟待加强

（一）铁矿国家战略储备体系亟待建立

目前，中国战略性矿产目录涵盖锂、钴、镍、稀土等36种矿产，铁矿列入其中。根据新矿法关于战略性矿产储备与应急的规定，战略性矿产应当建立产品、产能、产地全链条储备。很遗憾，铁矿这一矿种远未达到法定要求。中国尽管铁矿资源分布较广，但高品位、可大规模开发的优质资源高度稀缺且集中。全球可经济开采的高品位铁矿主要集中于澳大利亚皮尔巴拉、巴西卡拉加斯和几内亚西芒杜三大区域，形成事实上的“资源寡头”。[9]在全面制裁或战争状态下，铁矿的不可替代性远超多数稀有金属。没有铁，就没有钢铁；没有钢铁，就没有现代工业、基础设施乃至国防装备。因此，铁矿的战略地位不应因其“常见”而被低估。

（二）铁矿资源供应链安全需“内外资源”统筹考量

战略性矿产资源供应安全的核心在于“可控性”与“可用性”。国内铁矿资源具有主权优势，虽然不受国际政治干扰，但受限于品位低、选冶技术和开发成本高；海外权益铁矿资源虽然从技术上看优质，但严重受制于东道国法律与地缘政治。比较理想且可实现的战略布局应该是：以国内铁矿资源作为“压舱石”，确保中国钢铁企业基本产能需求底线；以西芒杜铁矿等海外权益铁矿作为“调节阀”，用来应对铁矿石供应的严重市场波动与突发中断。二者协同配合，方能构建真正有韧性的中国铁矿资源供应保障体系。

此外，还应该推动铁矿与其他战略性矿产（如铬、锰、钒、焦煤等）之间协同开发，形成“钢铁合金原料包”整体资源供应保障方案，提升产业链完整性。

五、协同发展路径与政策建议

基于西芒杜项目投产带来的新形势、新机遇与挑战，作者提出以下发展路径与政策建议：

（一）制定铁矿资源供应安全保障专项规划

建议国家相关政府部门，指导行业协会，基于铁矿作为战略性矿产的境内勘查开发与境外投资开发间的协同，制定铁矿资源供应安全保障专项规划，明确国内勘查、开发、储备、回收与境外投资等全链条目标和实施方案。

（二）深入贯彻新矿法，尽快建立铁矿作为战略性矿产的储备体系

• 落地“净矿出让”制度，实现铁矿探矿权转采矿权高效衔接；
• 协调好高标准的环境保护与高质量发展间关系，允许在严格环保标准下扩大、升级铁矿勘查、开发；
• 设立铁矿地质勘查专项资金，重点支持华北、东北、西南等潜力区深部找矿；
• 尽快构建铁矿资源产品、产能、产地全链条储备体系；
• 探索铁矿及相关配套资源的矿业权资产证券化，发展相应资本市场，吸引社会资本、外资积极参与铁矿勘查开发。

（三）优化铁矿海外投资法律与风险管理机制

• 制定铁矿境外投资合规指引，明确ESG、社区关系、反腐败等核心要求；
• 鼓励中国企业“矿山—铁路—港口”一体化投资，确保权益矿具备回运能力，保障中国钢铁企业铁矿石需求；
• 推广“联合体+本地伙伴”合作架构，充分重视本地化经营和社区关系，如西芒杜模式，降低政治与社会风险；
• 加强跨境投资企业或项目与MIGA（多边投资担保机构）、中信保等跨境投资担保机构合作，投保征收、汇兑限制、战争等政治风险；
• 建立海外项目法律合规与风险数据库，实现信息共享。

（四）构建国家铁矿资源供应安全协调机制

建议统筹铁矿资源国内勘查开发、海外投资等相关政府部门职能，统一制定铁矿海外投资与国内勘查开发战略与政策。同时，统筹国内外投资开发，加快实施国家铁矿战略储备制度，设定“警戒线—干预线—应急线”三级响应机制，储备规模不低于一个月的钢铁企业需求量。

（五）推动“内外联动”的铁矿供应链体系建设

鼓励宝武、鞍钢、河钢等龙头钢铁企业牵头，构建“国内矿山+西芒杜等海外权益矿+长期协议+战略储备”四位一体的供应链体系。通过数字化平台实现铁矿资源调度、库存预警与应急响应一体化。支持钢铁企业、铁矿勘查开发企业等利用上海期货交易所铁矿石合约开展套期保值，对冲价格风险。

同时，加强与“一带一路”沿线国家合作，推动建立区域性铁矿石交易中心，逐步摆脱对普氏指数等外部定价基准的依赖。

六、结语

西芒杜铁矿项目的投产，是中国铁矿资源供应链战略的一次突破，但远远谈不上终点。真正的铁矿石供应安全，不是拥有一个或几个海外铁矿开发项目能解决的问题，而在于构建一个内外协同、合规运营、弹性充足、主权可控的综合性供应链安全保障体系。未来，随着全球资源民族主义加剧、绿色转型提速以及大国博弈深化，铁矿供应的战略价值将进一步凸显。中国应该借西芒杜铁矿项目投产的契机，再次审视国内铁矿勘查开发的战略地位，积极响应国家内外双循环战略，推动海外铁矿投资与国内铁矿勘查开发从目前的“割裂”状态走向未来的高度“融合”关系，走出一条具有中国特色的铁矿资源供应链安全之路。

●注释：

[1]五矿证券研究所. 西芒杜铁矿正式投产，全球铁矿石市场迎来中国时刻[EB/OL]. (2025-11-19) [2025-11-29].

https://mp.weixin.qq.com/s/HLBOG6j_PFnYNgDIPOe1CA.

[2]Rio Tinto. Simandou partners celebrate start of operations[EB/OL]. (2025-11-19) [2025-11-29]. https://www.riotinto.com/en/news/releases/2025/simandou-partners-celebrate-start-of-operations.

[3]Simfer S.A. Disclosures[EB/OL]. [2025-11-29]. https://simfer-sa.com/en/disclosures/.

[4]郭娟，胡容波，周起忠，等. 2024 年中国矿产资源形势回顾与展望[J]. 中国矿业，2025，34（1）：37-45.

[5]杨贵生等. 投资海外铁矿这些法律风险不得不防[EB/OL]. (2025-11-11) [2025-11-29].

https://mp.weixin.qq.com/s/6wr5bOEvYN80iXQplfXw0A.

[6]冶金工业规划研究院. “十五五”铁矿行业发展趋势及企业规划思路研究[EB/OL]. (2025-03-31) [2025-11-29].

https://mp.weixin.qq.com/s/anzeMEoqu1j8kecv6E77_g.

[7]成金华，刘凯雷，邵诗峰，等. 铁矿石价格波动对钢铁行业产量的影响研究[J]. 中国矿业，2025，34（2）：212-221.

[8]经济日报社. 铁矿石保供稳价需要做好系统工程[EB/OL]. (2022-03-02) [2025-11-29].

https://mp.weixin.qq.com/s/ao6VWr8VXLi46UrT9Z2sxw.

[9]张鑫刚，陈博，赵宏军. 非洲铁矿资源分布、类型、供需格局及开发利用现状[J]. 中国矿业，2025，34（10）：97-105.

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