以制度型开放推动高质量发展

编者按

12月18日，海南自贸港将迎来全岛封关运作。这不仅是海南发展的里程碑，更是中国自贸试验区从“探路”走向“引领”的标志性事件。自2013年上海自贸试验区率先破题，中国改革开放的“试验田”已深耕十余年，形成覆盖东西南北中的开放格局。当前，面对全球经贸规则重构与国内高质量发展要求，我国自贸试验区的使命正全面升级。本期中时深度聚焦自贸试验区提升战略，深入探讨其如何以制度型开放为核心对接国际高标准经贸规则，如何通过系统集成改革破解政策碎片化难题，如何在扩大开放中统筹发展与安全，展现中国通过制度型开放推动高质量发展的新图景。

图片来源/新华社

■中国经济时报记者 刘慧

从全国首个自由贸易试验区——中国（上海）自由贸易试验区在上海浦东揭牌运行，到2025年，已经整整12年了。这12年间，自贸试验区以制度创新为核心，为全面深化改革和扩大开放探索新途径。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将实施自贸试验区提升战略作为扩大高水平对外开放的关键举措。中国经济时报记者近日前往上海等地采访时了解到，当前制约自贸试验区高水平对外开放落地的瓶颈，主要集中在改革落地与权限不足、对接国际高标准经贸规则滞后等方面。接受中国经济时报记者采访的专家表示，“十五五”时期，我国全面深入实施自贸试验区提升战略，要更大力度开展首创性、集成式探索，深入推进制度型对外开放，为进一步全面深化改革、扩大高水平对外开放开展压力测试、先行先试。

首创性、集成式探索是核心

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商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员崔卫杰对中国经济时报记者表示，“十五五”时期，我国将全面深入实施自贸试验区提升战略。更大力度开展首创性、集成式探索是这一时期自贸试验区建设的核心内容。

崔卫杰称，首创性要求自贸试验区以对标高标准经贸规则为重点，开展更多首创性、引领性的改革开放探索。要继续围绕产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等七大领域，以及商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等四大市场持续开展首创性探索。要围绕OECD服务贸易限制指数、世界银行营商环境成熟度评估体系等，在放宽服务贸易市场准入、获取经营场所、获取金融服务、纳税便利化、商业纠纷解决、市场竞争、办理破产等领域，积极开展首创性探索。要在数字经济、人工智能、金融科技、绿色低碳、产供链韧性与安全等新兴领域前瞻谋划一批首创性探索。系统性要求自贸试验区既要系统性设计、落实改革开放试验任务，又要协同推进各部门、各地区在任务落实过程中形成合力。要系统性谋划新一批改革试验任务，增强任务落实的系统性、整体性，避免为了完成任务而完成任务，要寻找更多应用场景，持续推进任务落地见效，争取形成更多制度层面的改革创新成果。国家各部门要形成合力，争取赋予自贸试验区更大自主权；在任务落实中相关部门要通力合作，增强主动性和协调性，形成更大改革开放合力。

国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员赵福军对中国经济时报记者表示，自贸试验区建设包括制度创新、辐射带动经济发展、服务国家战略、改善营商环境、打造具有国际竞争力的产业等内容。“十五五”时期自贸试验区建设的核心仍是制度创新，为进一步全面深化改革、扩大高水平对外开放开展压力测试、先行先试。当前和“十五五”时期，稳步扩大制度型开放是扩大高水平对外开放的重要内容。自贸试验区作为我国高水平开放平台，在推进高水平对外开放上，要对标国际高标准经贸规则，加快推进制度型开放，为全国稳步扩大制度型开放探索路子。

华东师范大学城市发展研究院副教授朱贻文也认为制度型开放是“十五五”时期自贸试验区建设的核心。他对中国经济时报记者表示，要围绕规则对接、负面清单、要素自由有序流动和法治化营商环境，形成一套可复制、可推广的高标准制度体系。必须把中央顶层设计转化为清单化、流程化、法治化的落地机制，并以数据要素与口岸互联互通为牵引形成高效的制度“组合拳”。

上海对外经贸大学国际经贸学院院长何欢浪重点谈到了制度型对外开放。他对中国经济时报记者表示，要探索把《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）规则中的“软义务”转化成我国制度型开放的“硬规则”，推动市场竞争中性原则纳入竞争法和竞争政策。加大知识产权保护力度。探索建立健全透明度审查机制，借助国内自贸试验区推进国企改革。加强全国统一大市场建设，进一步优化营商环境。大部分全球规则是基于注重判例的普通法制定，包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《美墨加协定》（USMCA）在内的高标准国际经贸规则也是如此。因此，在对接高标准国际经贸规则方面，采用最佳实践案例，一条一条对接，从而有机连通普通法系与我国大陆法系，可为全国制度型开放创新提供可复制、可推广的经验。

打造高水平开放新引擎

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商务部党组书记、部长王文涛日前表示：“高水平开放成为中国经济发展的强劲动力。开放是把握大势、破浪前行的坚定抉择。中国坚定不移扩大开放，推动进博会越办越好，在自贸试验区开展开放试验……以自身开放促进共同开放，为世界注入确定性和正能量。”

根据党的二十届四中全会对自贸试验区建设作出的最新部署，结合自贸试验区建设实际，崔卫杰表示，各地各部门要把自贸试验区建设工作作为“一把手”工程加以推进，把自贸试验区建设作为各地进一步全面深化改革、扩大高水平对外开放、推动高质量发展的首选平台。要进一步优化机构设置，强化资源要素保障，确保在战略规划、政策制定、资源分配、任务落实上得到优先考虑。

“要坚持以制度创新为核心，这不是口号，而是时代赋予自贸试验区建设的历史使命。”崔卫杰说，这意味着自贸试验区建设不仅要服务于外资外贸等开放型经济发展，更要服务我国进一步全面深化改革、推动高质量发展的大局。衡量自贸试验区建设成效的标准不仅仅是外资外贸等开放型经济指标，不仅仅要推进见效快、获得感的改革创新事项，更要充分发挥“改革开放综合试验平台”作用，开展更多自我承压式改革，很多见效慢、获得感不强，但符合改革开放方向的创新事项也要加快推进。

崔卫杰提出，要强化辐射带动作用。自贸试验区以制度创新为核心任务，以可复制推广为基本要求，通过点上的试验，推动更大范围的改革开放进程是自贸试验区建设发挥辐射带动作用的重要体现。在全面深入实施自贸试验区提升战略过程中，要做好跟踪问效，注重改革创新经验的总结评估和复制推广工作，争取形成更多可复制推广的改革试点经验，能复制推广的改革试点经验要及时总结、及时复制推广。与此同时，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、黄河流域等区域自贸试验区要加强协同联动，各自贸试验区也可以通过联动创新区、协同发展区等建设，推动改革试验任务寻找更多应用场景，在更大范围取得更大成效。

赵福军表示，制度创新是自贸试验区的核心使命。“十五五”时期实施自由贸易试验区提升战略要重点围绕自贸试验区主导产业及其产业链开展一体化制度创新，辐射带动自贸试验区营商环境不断改善，贸易投资自由化便利化水平和产业发展水平不断提升，不断增强当地经济社会发展和服务国家战略能力。

朱贻文表示，推进自贸试验区的高水平对外开放，关键在于让其成为对接国际高标准规则的“缓冲区与对接区”，通过规则同频、口岸高效、数据有序和争端可解来稳定外资预期、减少制度摩擦并提升全球配置能力。建议以“三张清单”联动（外资准入负面清单+跨境服务贸易负面清单+地方开放特别措施清单），构建差异化的高标准开放框架，是提升制度型开放含金量的核心路径。以“单一窗口2.0”对接WCO数据模型与AEO认证体系，建设可与国际互操作的口岸规则，是提升跨境效率与规则兼容性的基础工程。同时通过扩大准入与优化营商环境的可感知条款，在自贸试验区内形成可复制的外资友好型制度样板。建立跨自贸试验区的制度评估与复制推广平台，用清单化发布、第三方评估、跨区协作机制形成网络化扩散效应。

“十四五”时期，自贸试验区的制度型开放取得成效，内容涵盖投资准入负面清单、贸易便利化等，为全国统一大市场与高水平开放提供了可复制、可推广的政策工具箱。展望未来，崔卫杰表示，“十五五”时期，我国将全面深入实施自贸试验区提升战略，更大力度开展制度型开放试验，推动自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，在引领高水平制度型开放、服务进一步全面深化改革和推动经济高质量发展上取得新突破，有效发挥改革开放综合试验平台作用，推动形成具有自贸试验区特色的自主开放新格局。

展望“十五五”自贸试验区建设

商务部国际贸易经济合作研究院副院长崔卫杰：

引领高水平制度型开放取得新成效。自贸试验区将继续对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，在更多领域主动加大压力测试力度，对标规则与引领规则同向发力，为构建更高水平开放型经济新体制探索新路径，为更好参与全球经贸治理积累新经验。

服务进一步全面深化改革的作用更强。自贸试验区将围绕贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来等五个自由便利和数据高效便利安全跨境流动等，推出更多系统性、集成性改革举措，在大宗商品、生物医药、海洋经济等领域开展更多差别化制度创新探索，为进一步全面深化改革发挥更大示范引领作用。

对推动经济高质量发展的贡献更显著。自贸试验区将继续促进贸易投资规模增长与结构优化，开创合作共赢新局面，深入推进全产业链创新，加快推动新质生产力发展，强化跨区域协同，实现开放型经济提质增效，继续担当经济高质量发展的重要引擎。

国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任赵福军：

预计到“十五五”末，自贸试验区自身开放发展水平将进一步提升，贸易投资自由化便利化水平不断提高，在产业链一体化制度创新上将有重要进展，自贸试验区主导产业也将更快发展，国际竞争力大幅提升。自贸试验区作为我国高水平开放平台，发挥辐射带动的作用会更大。比如服务高水平对外开放的作用进一步增强，在推动制度型开放上将发挥更多更大的作用。同时，自贸试验区作为国内国际双循环的重要枢纽地位将进一步提升。

华东师范大学城市发展研究院副教授朱贻文：

到“十五五”期末，我国自贸试验区将形成以制度型开放为牵引、清单化工具为框架、口岸与数据并重、海南自贸港领航的新格局。配套的两张国家级清单外资准入负面清单（2024版）与跨境服务贸易负面清单（2024版）已提供统一的条款基座，并宣布制造业准入基本“清零”、服务业条款持续压减，“十五五”期末在服务贸易关键环节的开放强度还会加码。口岸规则与数字规则并重的取向（推广电子提单/电子仓单/电子签名、推进无纸化与“单一窗口”升级）已被写入中央文件，通关便利与数据跨境治理将捆绑推进。

海南自由贸易港将在2025年12月18日正式启动全岛封关运作，成为全国最高水平开放形态的“压舱石”，其零关税、低税率、简税制的系统性政策将与各地自贸区分工协同、形成“港—区”联动的层级化新格局。上海自贸区可围绕高标准规则对接、数据要素治理、口岸与单证互操作、法治化承接四条主线，开展条款级试点。

总 监 制丨王列军 车海刚