编者按

SICHUANYUDISHIHUA

本文以秦并巴蜀为切入点，通过翔实史料还原郡县制在巴蜀落地生根的过程，揭示“因俗而治”“因势而行”的治理智慧，并尝试搭建历史政区制度与当代治理的对话桥梁。

「SICHUANYUDISHIHUA」

郡县制起于春秋，形成于战国，全面推行于秦统一之后。

郡与县最初并无隶属关系。春秋末年，晋国在新开辟的边地设郡，以军事防守为主，长官称“郡守”。《逸周书·作雒》载“国西土为方千里，分以百县，县有四郡”，《左传·哀公二年》记赵鞅令“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”——可见当时郡的地位尚低于县。战国以降，随着军事活动大量增加，郡县数量不断增多，逐渐超过原有的封邑。为加强统治、便于管理，郡的地位日益上升，边地的县陆续纳入郡的管辖。秦惠文王五年（前333年），“魏纳上郡十五县”，郡已辖县，郡县上下级关系已然确立。此后郡制推行于内地，以郡统县的两级制渐次形成，正所谓“郡县治，天下安”。

公元前316年，秦惠文王纳司马错之议，遣张仪、司马错等灭巴、蜀。秦在巴蜀推行郡县制并非一蹴而就——灭蜀之初曾封蜀王子通为蜀侯，实行分封与郡县并行的政策，后经蜀侯叛乱、废侯等一系列曲折，郡县制才逐步完全确立。秦惠文王更元九年（前316年）置蜀郡，更元十一年（前314年）置巴郡。更元十三年（前312年），秦败楚于丹阳，取楚汉中地与秦原有辖地合置汉中郡。巴蜀由此进入郡县时代。到秦始皇二十六年（前221年）统一天下时，巴蜀归秦已长达95年。无论是在政治制度、文字语言还是经济、军事方面，巴蜀与秦国故地早已融为一体。巴蜀地区作为秦郡县制在关东以外地区的最早实践，为秦始皇统一后在全国全面推行郡县制积累了宝贵经验；而巴蜀的物产与人力，也为秦的统一大业立下了不可替代的功勋。

一、得蜀则得楚：

司马错定策与巴蜀入秦

四川盆地古有蜀、巴两个古国，双方时常发生军事冲突，长期对峙。

秦惠文王更元九年（周慎靓王五年，前316年），古蜀五朝中最末的开明王朝传至第十二世蜀王，与其封于葭萌（今四川广元西南）的弟弟苴侯反目。苴侯与蜀之宿敌巴国交好，蜀王怒而攻苴，苴侯奔巴。巴王向秦国求救，秦惠文王召集群臣廷议。张仪主张东向攻韩，以“挟天子以令天下”；司马错则主张利用巴蜀内乱，趁机西向灭之，“取其地，得其财，又有禁暴正乱之名”。司马错与中尉田真黄进一步申论道：“得蜀则得楚，楚亡则天下并矣。”秦惠文王欣然采纳了司马错的方略。

秦军打着救苴、救巴的旗号，沿石牛道（金牛道）南下。“十月取之，遂定蜀。”蜀王率军于葭萌抵抗，兵败后逃至武阳（今眉山市彭山）被杀；其国相、傅及太子逃至今彭州白鹿山，亦被追杀。秦军既克蜀，又乘势灭巴、苴，全取巴蜀之地。秦国不仅拓地千里，更占据了长江上游，对楚国形成居高临下之势。自此，秦国疆域大增，国势益强，诸侯为之侧目。

秦惠文王更元九年（前316年）置蜀郡，郡治在成都县，这是古蜀国旧都，现在发现的金沙遗址见证当年古蜀国的辉煌，说明了这里的繁华。经过今天的里耶秦简、漆器、封泥、青铜器包括兵器等的综合考证，至秦末蜀郡有18个县：成都、郫、临邛、新都、白水、僰道、涪、葭明、湔氐道、雒、南安、郪、青衣道、十方、武阳、严道、资中、梓潼。

1986年荥经县“成都矛”

2017年蒲江县“成都矛”

秦封泥“成都丞印”

更元十一年（前314年）置巴郡，郡治江州（今重庆）。据后世文献推考，至秦末巴郡约有11县：江州、阆中、宕渠道、垫江、涪陵、江阳、平都、朐忍、鱼复、枳、临江。

江州简

更元十三年（前312年）置汉中郡，郡治南郑。据后世文献推考，至秦末汉中郡约有12县：南郑、西成、成固、旬阳、锡、安阳、长利、武陵、房陵、上庸、沮、故道。

“秦昭襄王六年汉中守”戈

巴蜀以南，今云南昭通、贵州遵义一带，当时为西南夷所居，秦亦曾尝试置吏经营。《史记·西南夷列传》载：“秦时常頞略通五尺道，诸此国颇置吏焉。”今凉山州一带属西夷，《汉书·司马相如传》载其曾上书：“邛、笮、冉、駹者近蜀，道亦易通，秦时尝通为郡县，至汉兴而罢。”但因秦末战乱，这些边远地区的郡县建制旋即废弛，连名称都未能留存。有说“汉阳”“夜郎”“符”等为秦县，皆无确证——这些多为汉代县名，不能径指为秦置。

至秦末刘邦封汉王时，已据有蜀郡、巴郡和汉中郡之地，三郡合计41县，当为秦陆续所置。另有位于三峡地区的巫郡，辖巫县（今巫山）。

淮汉以南诸郡

二、郡县之制先行：

制度逻辑在巴蜀的落地

吞并巴蜀，是秦国第一次将如此广袤的国土纳入郡县体制。秦在巴蜀推行的郡县制度，虽有其地方特色，但其基本制度逻辑——灭国为郡县、流官不世袭——与其他秦地并无二致。这正是郡县制作为一项成熟制度在关东以外地区的一次全面落地。

（一）灭国为郡县

战国时期列强设郡置县，大抵以灭国为重要来源——大国设郡、小国设县，是常见的做法。巴、蜀为西南两大方国，故置为郡，即蜀郡、巴郡；原属巴蜀的各小方国，如僰侯国（今宜宾一带）、郪国（今三台一带）等，则置为县，分别设僰道（道为设于少数民族聚居区的县级政区）和郪县。另有部分县邑设于巴、蜀旧都或重要城邑，如江州、阆中、成都等，多位于江河交汇、地势险要之处，便于设县置守，兼顾军事防御与运输补给。郡县制由此在巴蜀及西南地区初步确立。

（二）郡县长官为朝廷任命的流官

郡县制的核心，在于以中央集权取代血缘分封，以流官取代世卿世禄。郡的长官称郡守（汉景帝时改称太守），县的长官按户口多寡称县令（万户以上）或县长（万户以下）；郡设郡丞、郡尉、郡监等佐官，县亦有县丞、县尉等佐官。此外，对盐铁、手工业等关系国计民生的行业，郡县酌情设置盐官、橘官、工官等专业吏员。

流官制度的推行，有利于选拔有能力的官员保境安民、发展生产。观秦代历任蜀郡守，如司马错、张若、李冰等，大多来自关中和中原地区，几无蜀人出任者——这种不任本地人的做法，虽在秦代尚未成为严格的成文制度，但已有“避籍”的自觉倾向，有利于避免地方势力坐大形成割据。

与分封制下层层效忠、权力分散不同，郡县制下的地方官员皆由中央任免，唯天子之命是从。加之“君权神授”的政治逻辑，中央权力由此直达地方，国家政令得以统一贯彻，为秦国集中资源、凝聚国力以完成统一大业奠定了制度基础。

秦“蜀守印”

“江左盐丞”秦封泥

三、治蜀有常：

经济、交通与基层治理的奠基

占有领土，应急在兵，长久在治。巴蜀是秦在全国范围内较早设立的郡，与中原各郡长期处于战火之中、文献与遗物多所散失不同，巴蜀地区留下了都江堰、乐山离堆等秦代工程遗存，以及《华阳国志》等后世史籍的记载，使我们得以稍窥秦在巴蜀治理之实况。

（一）完善基层架构：乡、亭、里与“关键少数”

纲举则目张。秦在巴蜀推行郡县制的同时，将基层治理延伸至乡、亭、里三级，并依靠乡间有威望的“三老”等编外人员，使政令直达底层，有效加强了政府对基层的管控力与反应速度。据里耶秦简所载，资中县下有“华里”；成都市文物考古工作队《四川成都市北郊战国东汉及宋代墓葬发掘简报》载有出土陶缶，其戳印“成亭”烙印陶文，可证亭制在蜀地的存在。

陶缶“成亭”

（二）修筑城市，立治所聚人心

据《华阳国志·蜀志》载，周赧王五年（前310年），张仪、张若主持修筑成都、郫、临邛三城。成都城周回十二里，高七丈，规制与秦都咸阳相同，足见其地位之重；郫城周回七里，高六丈；临邛城周回六里，高五丈。三城既成，又置盐铁市官，整修街衢，市场繁荣，与咸阳同制。城市作为文化、人口与权力的综合体，既是实力的象征，也便于发号施令、推行教化。

此外，于江河交汇之处亦多设城邑，如岷江与金沙江交汇处的僰道、沱江与长江交汇处的江阳（今泸州）、嘉陵江与长江交汇处的江州（今重庆）等，其城址多延续至今。

（三）兴修水利、发展经济：都江堰与工官制度

张若治蜀期间，修建仓廪、设立市场，为工商业发展奠定基础。而蜀地留存至今最具价值的工程，当属蜀郡守李冰主持修筑的湔堋（从宋代起称都江堰，沿用至今）。自此，“水旱从人，不知饥馑，时无荒年，天下谓之‘天府’也。”（《华阳国志·蜀志》）李冰又自岷江分引二渠入成都城中，既可通舟，余水灌溉，“百姓飨其利”。于是盆周山区之梓木、柏木、大竹，随水而至，不劳人力。盐为民生必需，李冰又在广都（今成都市双流区）开凿盐井，于南安县平雷垣、盐溉（今乐山市五通桥区）开发利用盐泉，百姓赖其利。李冰因此被后世尊为“川主”，世代铭记。

都江堰水利工程

建宁元年李冰像及铭文

蜀郡工官亦久负盛名。1987年青川县出土“九年吕不韦戈”，正面铭“东工守文，丞武，工极，成都”，背面铭“蜀东工”；2022年成都字库街遗址首次出土秦简，中有“成都”“西工”等字样，为成都地区年代最早的成篇简牍文献。可见蜀郡工官分东、西二处，除制造兵器外，尤以漆器、蜀锦闻名于世。

（四）开拓道路、设立邮传：蜀道、五尺道与西南丝路

李冰在治水之外，亦致力于交通开拓。他在成都沉石犀以镇水怪、平风波；于岷江南安（今乐山）段凿离堆、除溷崖，使水道通行，行旅安全；在僰道（今宜宾）采用积薪烧崖、冷水泼石之法，利用热胀冷缩原理开路；又疏导洛水，使其经什邡、广汉汇入新都大渡（今金堂赵渡）。经此整治，岷江航道可供大军通行，在秦灭楚战争中发挥了重要的运兵运粮作用。

常頞初步开通了自僰道至云南曲靖的“五尺道”，此即后世所称“西南丝绸之路”（亦为丝绸之路南亚廊道之一段），对云贵高原的开发产生了深远推动。

需要指出的是，通往古代缅甸、印度乃至波斯（今伊朗）的西南丝绸之路，早于西北丝绸之路开通；波斯语称中国为“Chin”（后世英语“China”即由此而来），这一名称正是“秦”之发音的衍变——西南丝路在东西方文明交流史上的先驱地位，与秦对西南地区的经营密不可分。

（五）重农立制：青川木牍《为田律》的标准化意义

农耕为本，秦尤重之。1979年青川县郝家坪（秦属白水县）出土的《为田律》（亦称《更田律》），是秦在巴蜀推行重农政策的有力物证。该律为秦武王二年（前309年）左丞相甘茂任内所颁，距秦置蜀郡仅七年，足见秦法推行之速、执行力之强。木牍载：“更修《为田律》：田广一步，袤八则，为畛。亩二畛，一百（陌）道。百亩为顷，一千（阡）道，道广三步。封高四尺，大称其高；捋（埒）高尺，下厚二尺。”其内容不仅重新统一了亩制、阡陌规格，还规定了“九月，大除道及阪险；十月，为桥，修陂堤，利津梁”等公共设施维护制度。

篇幅有限，而规定详备、标准严整——在青川这样的边远县域，秦法仍能如此具体而微地贯彻执行，可见中央集权与郡县体制之下，政令统一、标准划一的制度优势已深入基层。这恐怕正是秦能最终统一天下的深层原因之一。

青川县《为田律》简牍

四、羁縻因俗：

边疆治理的巴蜀创制

秦在巴蜀的郡县治理，尚处制度探索期，若干做法与中原各郡有所不同。其中“羁縻制度”开后世边疆治理之先河，是因地制宜、因俗而治的早期创制。

（一）羁縻制度

羁縻制度是秦在边疆少数民族地区实行的特殊治理方式——既拉拢又管控，因类同马络头、牛缰绳的牵引之喻而得名。其核心原则为“因俗而治”“以夷治夷”，主要策略是笼络旧蜀、巴上层首领，通过其影响一般民众，以最小代价达成有效治理。具体表现为三个层面：

其一，郡国并行。与其他新占地区直接长期设郡县不同，秦在蜀地的行政体制有过反复。秦灭蜀之初即设郡县，但因“戎伯尚强”，旧蜀土著势力依然雄厚，统治颇为吃力。故于灭蜀后第三年（前314年），秦封公子通国为蜀侯，设蜀侯国——以蜀侯为名义上的地方最高统治者，同时保留蜀守掌实权，并设蜀相、郎中令等官以辅佐监视。此时秦国君主尚称“王”，故所封最高爵位为“侯”。自公子通国始封，经蜀侯恽，至蜀侯绾被诛（前285年），蜀侯国共存在29年。需要指出的是，三位蜀侯均为原蜀公子——封原蜀宗室为侯，可以笼络蜀地旧民，设国相又确保侯国实权始终掌握在秦人手中，这正是秦在羁縻名义下实施有效控制的精妙安排。

然而郡国并行仅为过渡。经三次蜀侯反叛（或疑为秦廷有意加罪），至秦昭襄王二十二年（前285年），秦诛蜀侯绾，终“但置蜀守”，以张若为郡守，恢复单纯郡县制。

其二，特殊的县级政区——“道”。《汉书·地理志》载：“（县）有蛮夷曰道。”在以少数民族为主的地区，县级政区不称“县”而称“道”，如僰道（今宜宾）、湔氐道（今都江堰、彭州一带）、青衣道（今芦山）、严道（今荥经）、宕渠道（今渠县）等。即使蜀侯废罢之后，各“道”仍长期存在并延续至汉。

其三，对旧民实行经济与法律优待。经济上，秦昭襄王除白虎之害后，“刻石为盟要：复夷人顷田不租，十妻不算”（《华阳国志·巴志》），减免夷人田租赋税。

法律上，秦与巴人盟誓：“秦犯夷，输黄龙一双；夷犯秦，输清酒一钟。”（《华阳国志·巴志》）——秦人侵犯夷人，罚黄龙一双；夷人侵犯秦人，仅罚清酒一钟。轻重悬殊，意在约束秦人、安抚夷人，换得巴蜀新地的安定。

羁縻制度影响深远。汉初封夜郎侯、滇王，明清推行土司制度，皆可溯源于秦在巴蜀的羁縻实践——中央政权对边疆地区“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的治理智慧，其源头正在于此。

（二）战略后方

秦并巴蜀的战略意义，司马错在廷议中言之甚明。《史记·张仪列传》载其言：“得其地足以广国，取其财足以富民，缮兵不伤众而彼已服焉。”《华阳国志·蜀志》所载更为详尽：“其国富饶，得其布帛、金银，足给军用。水通于楚。有巴之劲卒，浮大舶船以东向楚，楚地可得。得蜀则得楚，楚亡则天下并矣。”

巴蜀由此成为秦统一六国的稳定后方——物资丰饶、兵力劲勇、居长江上游而对楚形成居高临下之势，三方面互为支撑。这一战略后方的意义，在刘邦为汉王时再次得到验证。萧何以丞相“留收巴、蜀，填抚谕告，使给军食”（《汉书·萧何传》），足食足兵以佐汉室，可见巴蜀作为战略腹地的功能历久不衰。回望今日，四川省作为国家确定的唯一“战略腹地”省份，其历史渊源可上溯至秦并巴蜀之时。

（三）移民通婚

秦得巴蜀后，大量从秦国故地移民实边，并给予优待，开后世“湖广填四川”之先声。《读史方舆纪要》卷七十二载：“秦惠王克蜀，移秦人万家以实之，秦人思秦之泾水，遂于此水侧置戍，谓之泾口。”（今乐山市“泾口”即其遗存）又如临邛县“本有邛民，秦始皇徙上郡实之”（《华阳国志·蜀志》）。此为大杂居背景下之小聚居格局。

与此同时，秦鼓励新民与旧民通婚。《后汉书·西南夷列传》载：“及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女。”巴人酋长世代娶秦女为妻，通过婚姻纽带联结新旧族群。长期的血脉交融，使不同民族渐趋一体——这是中华民族共同体形成过程中不可忽视的早期篇章。

总结：郡县治蜀的历史经验与当代启示

秦据巴蜀，自秦惠文王更元九年（前316年）至秦二世亡国（前207年），凡一百一十年。在此期间，秦以郡县制为核心，完成了一系列影响深远的制度实践：

经验一：以郡县制为骨架，构建中央直达地方的治理体系。郡县制的本质，是以官僚体系取代血缘分封，以流官取代世袭。秦在巴蜀设郡置县，使中央政令可以穿透层层壁垒直达乡里——青川木牍《为田律》在边远县域的严格执行，正是这一制度优势的实证。治理之要，在于体系化、制度化，而非依赖个人贤能。

经验二：以“因俗而治”为弹性，解决边疆地区的治理难题。秦在巴蜀并不机械推行单一制度，而是在郡县制的大框架下，以羁縻之术容纳郡国并行、以“道”治少数民族、以法律和经济优惠安抚旧民——原则性与灵活性兼备。边疆治理的核心智慧，在于“变”与“不变”的平衡：郡县制度不变，具体施策可因地制宜。

经验三：以基础设施为先导，以经济发展为根基。都江堰、五尺道、城市营建、盐井开凿——秦在巴蜀的每一项重大工程，都不是孤立的水利或交通项目，而是郡县治理的有机组成部分。有了都江堰，才有“天府之国”的富庶；有了五尺道，才有西南丝路的贯通；有了城市，才有行政节点的稳固。基础设施是治理意图的物质载体，这一经验至今仍具生命力。

经验四：以国家统一为旨归，以民族交融为血脉。秦在巴蜀推行移民通婚，不是简单的“以夏变夷”，而是通过制度设计使新旧族群在共同的经济生活、法律秩序和文化认同中渐趋融合。中华民族共同体的形成，正是无数个“巴蜀式融合”在历史长河中累积的结果。

回望这段历史，秦在巴蜀的郡县实践，不只具有行政制度的开创意义——它用一百一十年的治理探索，为后世留下了一个重要命题：郡县制的生命力，不在于其形式的统一性，而在于其与地方实际结合的能力。后世每逢大乱之后的“百废待兴”，每逢中央对边疆地区的重新整合，人们都不约而同地回到郡县制这一制度原点——因为它将“中央权威”与“地方治理”在最大程度上统一起来，既避免了分封制的权力碎片化，又比简单的军事占领更具韧性和可持续性。

巴蜀，正是这一制度范式的“早期试验田”之一。在这块试验田上，秦人收获了富庶的经济、稳固的后方、融合的族群，更收获了一种可复制、可持续的国家治理模式。

两千年时光流转，巴蜀的战略腹地功能历久不衰。今天，成渝地区双城经济圈建设已上升为国家区域重大战略，被明确为“战略腹地核心承载区”。当年司马错“得蜀则得楚，楚亡则天下并矣”的战略远见，秦人修筑都江堰、开辟五尺道的治理魄力，以郡县制整合巴蜀的制度智慧——穿越千年，依然在这片土地上回响。

巴蜀，从未离开国家战略的视野；秦的郡县实践，也从未停止为后世提供治理的启示。

作者丨

四川省区划地名学会理事

四川师范大学巴蜀文化研究中心研究员

犍为历史文化研究会原副会长：罗家祥

编辑丨

四川文旅频道