文书行政是官僚政治在治理层面的主要运转形式。皇帝是最高权力来源，这只是总体原则而已。中国政治思想自古就有无为而治的传统。所谓“无为而治”，关键在于制度设计与人才使用的配合。于是宰相百官的设置和机构运行的机制就显得非常重要。这一套体制机制都围绕着决策（包含检查、纠错）、执行（包括分工与勾检）、反馈（包括考核奖惩与存档保存）而展开，以文书传递的形式来运作。如此庞大的执政体系，以皇帝为最高政源，本质上是违背治理逻辑的（没有人有这么大的能力和精力）。因此，就需要授权。重大事务必须皇帝亲自过问，发而为文就是“制”；具体工作必须授权宰相机构，发而为文就是“敕”。所有这些，都是以“王言”的名义出诏敕，都必须由皇帝与宰相合作才能颁行。合作的层次有很大区别：“承宣制命”，这是皇帝主动发出指令；随事承制、不易旧典而为，不需要皇帝批准；奏请皇帝“御画”批复的，则属于稍显重大的政事。总之，宰相有很大的政事裁量权，是否要皇帝决策，取决于君相之间的信任关系和政事的重要程度，还有皇帝与宰相本身的个人性格特点。

从出旨的方面说，中书省是诏敕之所出的委任机关。但是，中书省不过是“承宣制命”的角色，宦官宣旨是诏敕的源头之一，宰相面议请旨是源头之二，按照既定格式律令批答是源头之三。“王言”之所以分为七类，原因就在于事务性质的差异。除了一些重大而仪式性的册命之外，对于具体政务的处理—究竟是奏请皇帝“画可”以为制敕，还是仅仅以天子名义行事以为敕牒——端的看宰相个人决断（如皇帝是否软弱），“堂案”就是宰相判案的留底。中书舍人的五花判事，也可以保障制敕符合规范或处事合理公正。

门下省的审署申覆是核准把关的地方。从下向上的奏议、从上向下的王言，都得在这里替皇上把关。之所以把中书门下的工作定为“专典机密”，就是因为这些工作都是围绕着形成过程中的决策在进行。门下的把关有两个向度。一是向上的向度，检核中书省的拟制或批答是否符合皇帝的意思，或须请皇帝画“可”画“闻”，给事中对于王言的拟制行使封还之责。二是向下的向度，对于吏部、兵部的奏议，门下省行使过官之责。不仅是人事方面，其他需要皇帝批答的内容，门下省都要审核，有权驳回。可以说，诏制或敕旨在内容与文字上是否合规，在颁下之前，门下省的“审署申覆”形成了最后一道门槛。唐太宗之所以反反复复对黄门侍郎（门下侍郎）王珪强调：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。”原因就在这里。

尚书省则在施行制敕和施行文案中把关。尚书左丞的“详定制敕”，在实施层面拿出可行的细节。于是就有了规定：“敕到省，有不便于事者，省司详定闻奏，然后施行。” 这就在执行层面弥补了中书省、门下省不曾堵住的漏洞。因为执行层面必须考虑其切实可行之处，这与中书、门下的决策思路是不同的。

政事堂改称中书门下，北省两步变成了一步，两省之间的相互检查变成了商量后再出旨，原来的三省体制的破坏首先表现为中书门下合署办公，再进一步就是被都省职能合署办公后的中书门下所取代。中书门下直接指挥六部二十四司行事。由于六部本身只是以头司作为办公机构，也就使得二十四司直接与中书门下对接少有制度障碍了。尚书省诸司的行政“质证”的管控功能还在，比如考功、司勋、屯田（如职田管理）等。

如果简单一点来说的话就是，中书门下合署办公，同时取代了尚书都省的部分职权，中书省的敕牒取代了尚书省的符牒。内相与枢密使也分割了“外命”“外制”的部分功能，中书门下又分割了尚书省的部分行政功能。使职差遣制度强化了君相直接裁定的权威，隋及唐初确立的三省制度，中书出旨、门下把关（封驳）、尚书执行的制约体制，在实质上已经退化和消解了。从汉代以来逐渐探索出来，而给朝廷决策加上一把制度之钥的三省制度的失效，不是在皇权加强的盛唐，而是在皇权削弱的中晚唐，这是特别值得思考的课题。

◎本文原载于《唐代官制：官吏体系与机构运行》（作者：张国刚），文章版权归原作者所有，如有侵权，请联系删除；图片由豆包AI生成。