建议将农民工集中流入的发达城市作为重点，以无门槛入学便利化就读提高农民工子女随迁比例、增加参保实惠度提高农民工职工养老保险参保比例、切实减轻房价负担提高农民工在务工城市购房比例，通过农民工市民化释放需求潜力

文 | 赵俊超 张云华 杨姝晗

农民工的低消费倾向是中国消费率低、需求不足的重要原因之一。我们对珠三角2563名农民工的调查显示，农民工在务工城市的消费倾向只有39.7%，考虑其家庭成员在家乡农村消费因素后的消费倾向只有57.1%，既显著低于城镇居民水平，也显著低于农村居民水平。

农民工市民化可释放出巨大的消费潜力，预计每年可拉动需求约10.8万亿元。调查显示，农民工在务工城市定居，存在随迁子女教育、职工养老保险、购房三个突出障碍。建议将农民工集中流入的发达城市作为重点，以无门槛入学便利化就读提高农民工子女随迁比例、增加参保实惠度提高农民工职工养老保险参保比例、切实减轻房价负担提高农民工在务工城市购房比例，通过农民工市民化释放需求潜力和畅通国民经济循环。

“十五五”期间，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强。2024年中国农民工达2.997亿人，在第二、三产业就业人员总数中占比52.5%，月均收入增长到4961元，释放农民工需求潜力具有广阔空间。

农民工消费倾向偏低的成因

近年来农民工消费不足的问题引起人们越来越多的关注。最终消费率尤其是居民消费率偏低一直是中国经济增长中的突出问题，农民工消费倾向（消费支出/可支配收入）低则是造成中国居民消费率偏低的重要结构性因素。已有文献显示，农民工消费倾向在30.0%-64.9%之间，普遍低于城镇居民群体。如2025年有机构报告认为农民工消费倾向只有30%，低于城镇居民近34个百分点。但在这些研究中也存在一些不足，如不少研究未能明确区分农民工务工城市消费和其家庭成员在家乡农村的消费，造成对消费倾向的测算不够准确，更缺乏对背后成因和提升途径的深入探索。

调查显示，珠三角农民工月均收入为6424元，每月在务工城市消费支出为2548元，消费倾向只有39.7%，低于全国城镇居民24.1个百分点，低于全国农村居民43.7个百分点。消费倾向如此之低，在一定程度上是由于这一口径中对农民工消费计算不完全所致。调查中已婚农民工高达68.1%，为家庭不完整迁移状态，他们除本人在务工城市消费外，还会通过转账汇款等方式，承担其留在家乡家庭成员的生活支出。转账汇款月均1342元，其中大部分都会形成当期消费。如果忽视这部分消费，就会造成农民工消费倾向的计算偏差。

参照2024年全国农村居民消费倾向，我们假定转账汇款中有83.4%可转化为当期消费，则农民工总消费支出为3667元，考虑家庭消费因素后的消费倾向为57.1%，低于全国城镇居民6.7个百分点，低于全国农村居民26.3个百分点。

农民工消费倾向低，主要是由于其“劳动力进城务工，家庭成员留守家乡；进城挣钱，攒钱回乡”的生活模式造成的。

进城务工重于进城生活。农民工进城的主要目的是通过务工获取现金结余，对生活品质普遍缺乏追求，除了必不可少的支出如房租，会最大限度地压缩在务工城市的消费。尤其是那些在远离城区工业企业务工的农民工，大多包吃包住，采取车间、宿舍、食堂“三点一线”生活模式，一周仅有的一天非工作日也多用于休息，在务工城市消费水平极低。调查显示，19.9%的农民工居住在单位宿舍里，其考虑家庭消费因素后的消费倾向只有53.7%，比整体水平低了3.4个百分点。

收入与消费空间不匹配。农民工家庭迁移不完整，其部分家庭成员仍在家乡农村留守，在一定程度上具有“挣城市水平工资、按农村水平消费”的特征，使消费相对于收入偏低。图1为不同迁移类型农民工考虑家庭消费因素后的消费倾向，可以发现，家庭迁移完整度越低则消费倾向就越低。如在已婚未育农民工中，夫妻共同进城农民工消费倾向为57.8%，独自进城农民工为53.0%，后者比前者低4.8个百分点。在已婚已育的农民工中，全家一起进城的农民工为63.4%，夫妻共同进城但子女未进城的农民工为63.1%，独自进城的农民工只有59.3%，消费倾向随家庭迁移完整度下降而下降的趋势明显。

缺乏稳定生活预期。尽管农民工在当前城市的平均务工时间已达7.1年，但由于其每年往返的“候鸟式”生活模式，仍时常面临工作和生活的重新抉择。他们在务工城市的生活也缺乏长期和制度性保障，调查显示他们参加城镇职工养老保险的比例只有38.5%，具有自有产权房、政府公租房等稳定居住条件的比例不足10%，这使他们的生活极为脆弱。为了应对未来可能发生的各种不利变化，农民工不得不进行更多的预防性储蓄，降低了他们的消费倾向。

农民工市民化可释放巨大需求

农民工市民化通过将农民工从进城务工扩展为进城生活、从个人迁移扩展为家庭整体迁移，可释放出巨大的、有收入支撑的消费需求。据测算，农民工市民化每年可释放的需求潜力约10.8万亿元，主要包括两个部分：

一是农民工消费倾向提升带来的需求。农民工市民化有助于激活农民工消费动机、实现“消费进城”、形成稳定生活预期，从而显著提升农民工消费倾向。我们考虑到：一方面农民工收入在城镇居民中处于较低水平，按照“收入越低消费倾向越高”的一般规律，其消费倾向将高于城镇居民水平；另一方面农民工在城镇缺乏生活根基、刚性支出多，调查中农民工月均房租支出811元，仅此一项就占到月收入的12.6%，因此，预计市民化后农民工消费倾向将显著高于城镇居民，接近城镇居民消费倾向和农村居民消费倾向的均值，即达到73%左右。2024年中国共有农民工2.997亿人、月收入4961元，假定农民工总消费倾向从57.1%提高到73%，每年可增加农民工消费需求2.8万亿元。

二是农民工家庭购房相关需求。农民工市民化将对住房提出更高要求，调查中农民工在务工城市购买了产权住房的比例只有7.18%，如果要实现家庭完整迁移和更好居住条件，必然会有更多的农民工产生购房需求。参照调查中农民工迁移的家庭结构，中国2.997亿农民工约涉及2.5亿个家庭，假定未来十年内农民工家庭住房拥有率达到现有城镇居民家庭的一半即36.93%，则每年将在务工城市新增购房744万套。按每个家庭购买一套90平方米的住房，并以2024年全国商品住宅均价1.04万元/平方米计算，则每年产生购房需求6.96万亿元。购房需求还会引发装修、家具、家电等消费需求，一般占购房款的10%-20%，如按15%计算，即为1.04万亿元。两者加总，推进农民工市民化在未来十年内每年可增加购房相关需求约8万亿元。

农民工市民化的突出障碍

过去农民工市民化的障碍集中表现为户籍制度，但在2014年中国新一轮户籍制度改革后，一方面大部分城市公共服务已经和户籍脱钩，另一方面不少城市已实现零门槛落户，农民工市民化的障碍已不能简单归结为户籍制度，而是体现为制度因素和现实因素交织而成的一些具体难题。主要有三个障碍：

首先，农民工随迁子女教育。随迁子女教育对农民工市民化具有基础性作用，同时，子女随迁对农民工消费倾向还会产生直接促进作用。调查显示，子女已随迁的农民工消费倾向为63.4%，接近全国城镇居民水平，与有子女但未随迁的农民工相比，在收入高出13.9%的情况下，消费倾向高出2.9个百分点（如表1所示）。然而，调查同时显示目前农民工子女随迁率还不高，中小学阶段农民工子女中已随父母迁移到务工城市就读的比例尚只有19.6%，即超过80%的农民工子女仍在家乡就读，呈留守和家庭成员分离状态（如图2所示）。

农民工子女随迁就读中存在的困难可归结为两个方面：一方面是农民工子女随迁就读仍存在制度障碍。珠三角城市对随迁子女入学普遍设置了一定的门槛，如住房、社保等，甚至实行积分入学，总体表现为“选择性接收”，不少农民工子女由于在务工城市无法入学，只能留在家乡就读。调查显示，49.5%的农民工由于“进不了公办学校”未能实现子女随迁就读。农民工随迁子女当然也可选择民办学校就读，但存在学费高、教学质量低等问题，目前在扣除政府学位补贴后，小学学费约为1.5万元/年，初中学费约为2万元/年。38.1%的农民工认为由于“私立学校太贵”未能实现子女随迁就读。另一方面是农民工家庭的现实困难。67.2%的农民工认为子女未随迁是因为“带子女过来生活费用太高”，这从侧面证实了子女随迁对提升农民工消费倾向的显著作用，但同时也表明，如果这一消费提升过高、过急，也会造成农民工子女随迁困难。除经济因素外，50.9%的农民工认为“没有时间看护子女”，调查中农民工平均每周工作5.9天，每天工作9.2小时，对家庭的照护时间存在不足。

推进农民工随迁子女在务工城市无门槛入学仍存在突出难题。在农民工数量多、随迁子女教育需求大的珠三角城市，教育资源存在巨大缺口，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读的比例目前只有半数多一点。更大的问题在于，农民工中小学阶段子女中已随迁就读的比例尚不足20%，如果未来实现全部随迁，则教育资源需求将在现有基础上膨胀4倍，教育资源不足的矛盾将进一步加剧。在这些城市扩充教育资源存在资金投入、教师编制、建设用地、未来衔接中高考等难题。以东莞为例，解决现有存量随迁子女教育问题所需资金投入经测算在1100亿元以上，相当于该市2024年一般公共预算支出的1.2倍；此外，由于农民工大部分都是跨省流动，所需的教师编制、建设用地等无法通过其自身调整来解决，体制障碍突出。

其次，农民工城镇职工养老保险。目前农民工养老保险有两种主要参保方式：一种是在家乡农村参加城乡居民养老保险，但这一险种2024年全国月均领取水平只有251元，尚不足调查中农民工月收入的4%，无法保障未来农民工在务工城市的体面生活，难以对农民工市民化产生实质性支撑作用；另一种是在务工城市缴纳城镇职工养老保险，2024年全国月均领取水平为3585元，广东在4000元以上，可以保障未来农民工在务工城市体面生活，是与市民化目标相匹配的养老保险方式。然而，调查显示61.5%的农民工未能参加城镇职工养老保险，缺乏充分的未来收入保障，导致在务工城市定居根基不足。

农民工未能参加城镇职工养老保险的原因同样可归结为制度障碍和现实困难两个方面：一方面，尽管近年来农民工参加城镇职工养老保险的制度通道已经整体打通，但特定农民工群体在参保时仍面临一些具体障碍。34.2%的农民工表示“作为灵活就业者，不方便参保”，23.6%的农民工表示“单位不给交”，13.2%的农民工表示“跨地区参保，不方便”。另一方面，部分农民工迫于现实生活压力而不愿参保。现行城镇职工养老保险按“企业16%+个人8%”进行分担。2025年8月相关部门强化缴纳社保要求后，企业为职工缴纳社保的积极性显著提升，但部分农民工对参保仍缺乏热情。调查中，29.0%的农民工认为“费用太高，不划算，不愿意参保”。进一步分析显示，未参加城镇职工养老保险的农民工月均收入为5531元，低于平均水平13.9%，普遍面临更大的当下生活压力，因此，不愿意牺牲部分当期收入来换取未来生活保障。

再次，农民工务工城市购房。调查中，农民工在务工城市人均居住面积为19.1平方米，不及全国城镇居民水平的一半，且大多位于条件简陋、生活设施不齐全的城中村，难以满足家庭生活所需。解决农民工住房问题的途径是租购并举，其中难题集中在购房上。调查显示农民工在务工城市已购买了住房的比例只有7.18%（如图3所示），这与当地原住居民几乎100%拥有自有住房形成了鲜明对比。大幅提升农民工在务工城市购房比例已成为推进农民工市民化中不可回避的问题。

农民工务工城市购房面临房价超出承受力的矛盾。近几年，随着农民工工资持续增长和城市住房市场出现回调，农民工在务工城市购房已具备现实基础，但房价承受力不足的矛盾依然突出。从调查的情况来看，广州、深圳农民工月均收入达到7011元，但房价高达3万-5万元/平方米，一套90平方米住房的总价相当于农民工家庭年收入的20倍左右，远超出农民工的承受力。珠三角其他城市房价与农民工承受力的矛盾相对缓和，但仍存在明显缺口。如中山市农民工月均收入5799元，房价在1.1万元/平方米左右，一套90平方米住房的总价相当于农民工家庭年收入的7.1倍左右，仍然超出了6倍的合理承受力区间。在调查中，农民工家庭购房首付承受力在19万元左右，月供承受力在3200元左右，尚不足以支撑他们在务工城市按市场价购买住房。

城市房价超出农民工承受力凸显了中国城乡住房体系中的制度安排不足。一方面，城镇住房体系中缺乏对农民工购房的考虑。珠三角等发达城市农民工大量流入，深圳、东莞外来人口均超过户籍人口的2倍，且他们在务工城市住房基本都是空白状态，然而，土地供给对人口流入缺乏有效响应，导致住房长期供不足需和价格上涨，脱离农民工群体的承受力。另一方面，尽管农民工已长期在城市务工，调查中平均外出务工时间达到11.7年，但对他们住房的制度性保障仍在家乡农村。调查中88.1%的农民工在家乡农村有宅基地和自建房，由于他们常年在外务工，这些住房处于空置或不充分居住状态，造成资源和财富的浪费。因此，房价问题的实质是土地供给不能随人口流动而调整所造成的居住空间错配，难以通过住房市场回调自行获得解决。

农民工市民化释放消费需求的建议

着眼农民工市民化释放需求潜力、畅通国民经济循环的重要作用，建议以农民工集中流入的发达城市为重点，进一步打通农民工市民化存在的制度障碍，化解农民工家庭在务工城市定居中的现实难题，着力提高“三个比例”：

首先，以无门槛入学、便利化就读提高农民工子女随迁比例。明确城市政府保障农民工子女教育的义务，对义务教育阶段农民工随迁子女实行无门槛入学，不得采用积分入学方式，不得设置住房、社保等条件，不得进行起始年级限制。在优先利用现有教育资源的基础上，在人口集中流入城市根据潜在供需缺口扩充教育资源，对所需建设用地、教师编制进行单列支持，对所需校舍建设、人员工资等资金投入，在中央、省级和城市之间进行合理分担，确保公办教育学位充足、按需供给。培育形成支持农民工子女随迁的社会氛围，鼓励企业采取灵活上下班时间、居家办公、灵活休假等柔性管理方式，为劳动者育儿提供便利，支持互助育儿、社区食堂、接送托管等各种形式的照护服务发展，切实减轻农民工家庭育儿负担，提升子女随迁比例。

其次，增加参保实惠度提高农民工职工养老保险参保比例。加大中央财政对城镇职工养老保险补助力度，适度降低工资水平较低、缴费存在困难的职工的缴费率，适度降低灵活就业人员以个人身份参保的缴费率，允许生产经营暂时困难企业申请缓缴、减免，提升城镇职工养老保险吸引力。根据农民工就业不稳定、流动性强的特点进一步完善城镇职工养老保险参保办法，解决缴费中断、异地接续、缴费年限不足、城镇职工养老保险与城乡居民养老保险转换、以企业职工参保和以个人身份参保转换等各类情形下的参保和领取障碍，确保农民工“缴了不白缴”“转换无损失”，消除参保顾虑。取消企业职工社会保险捆绑参保，建立“养老保险优先、根据实际需要灵活选择参保险种”的制度。

再次，切实减轻房价负担，提高农民工在务工城市购房比例。在继续提升公租房、保障性租赁住房覆盖水平的基础上，加大对农民工购房支持力度，对农民工在务工城市购买首套住房的，进行契税全额减免，引导有条件的城市对农民工购房进行一次性补贴。开发适合农民工职业特点的住房信贷产品，探索首付比例适度下调和一定期限内的贷款贴息，督促银行体系消除对农民工住房贷款的制度性歧视，支持农民工使用按揭方式购买城市住房。在农民工集中流入地区选择一批房价适中的城市作为试点，在国家层面协调下，针对跨省域流动农民工，探索以农民工家乡宅基地退出换取务工城市购房价格折扣的政策，化解土地空间错配矛盾。加快建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，保障农民工集中流入城市住房用地供给和房价稳定。

（作者赵俊超为国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员；张云华为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员；杨姝晗为清华大学社会科学学院博士研究生；编辑：王延春）

责编 | 陈湘

题图来源 | 视觉中国