导读

从国家治理的高度思考财政理论与实践，需要有一个宽广而深邃的视角，需要放到世界和中国的国家发展大历史中去研究，需要放在包含经济、政治、社会、生态和文化这“五位一体”的国家治理体系中去研究。需要中国财政学人集思广益、转益多师，在广泛的学术交流中会通各门学问和各家思想，如此，才有可能围绕财政与国家治理关系建立起财政学自主知识体系。

01

概要

现代财政国家这一概念，是拙著《通向现代财政国家的路径》一书的研究成果。现代财政国家是国家财政制度发展过程中的新现象，现代财政国家能够集中征收管理税收，特别是作为间接税的消费税，并以此作为资本，从金融市场调集长期债券或发行兑换纸钞，由此大大地增强了国家能力。现代财政国家的重点还是在国家能力增强方面，特别是如何通过调动财税资源以增强国家能力。

英国在18世纪中期（18世纪50年代），日本在19世纪80年代之后形成了现代财政国家制度，这对两国的军事、军力扩张有很大的贡献。清代中国则没有形成现代财政国家制度。但是，现代财政国家只是财政制度出现的一个新起点。这次系列讲座的标题是“财政与国家治理”，标题取得很好，原因在于财政不仅仅是关于财政制度和财政金融的技术问题，也是与国家治理和民生福祉密切相关的问题。

国家治理的很大的一方面是政治层面的问题。自国家形成起，就一直有国家治理的要求和问题，不管有没有现代财政国家的制度，都面临着怎么解决国家治理当中出现的各种各样的问题。即便现代财政国家出现之后，也同样面临着一个新的财政制度如何更好地提升国家治理的问题，以及如何权衡因对外战争而对国内福祉造成的损害。

从这个角度讲，国家治理和国家权力的正当性之间，存在着密切的关系。国家权力的正当性有两个方面：一个是国防与对外战争；另外一个则是内部治理的问题，包括民生福祉和公共物品的提供等问题。以下我就从这两个方面来阐述清代财政制度的演变。起始点是1684年，即以平定三藩之乱和收复台湾之后，国内进入大致承平的时期作为开端。海禁的解除有利于茶叶、丝织品和瓷器等国内商品的出口，从而吸引了海外白银大量流入国内，刺激着国内市场经济的进一步展开。从这个时间点开始一直到晚清结束（1911），在这个大框架下，并从相关时期的英国、日本的比较视野内，再来探讨清代财政制度以及清代国家能力发展的连续性和局限性。

首先澄清几个相关的概念。国家能力（State Capacity）是社会科学的一个重要概念，国家能力表现在国家内部治理和对外战争这两个不同的维度上。之前研究者过于从对外战争能力的角度来考察清代财政，而忽略了清代财政在国内治理方面所表现出来的能力。公共物品，包括交通、水利等大型公共物品的提供，这是国家权力正当性的表现之一，同时也是国家和社会互动的过程。国家对社会而言，不是一个简单的暴力机构。国家权力正当性并不是像韦伯所讲的单靠权力来源、统治者的个人魅力或官僚制度的适当程序即可实现，而是需要具体体现在对其权力所辖地域的民生福祉的保护以及公共利益的维护上。就清代来言，对国内民生福祉的维护，是清代国家权力正当性的重要宣示。从国家权力正当性的角度来看，国家能力和国内治理是连在一起的。

这里需要特别指出的是，在现代财政国家制度兴起之前，英国、日本及中国的财政制度都存在着各自特有的制度缺陷，但三者共同的政治特征是早期现代国家（early modern state）。在早期现代，国家作为非个人性（impersonal）的统治机构全体的代表主体，与君王个人存在着本质区别，这是现代国家从政治层面上出现的一个标准。早期现代国家并不是西欧政治发展独有的结果，它也存在于唐宋变革后的中国。英国是在16世纪初，日本是在17世纪中后期开始出现早期现代国家。它们有一个共同特征，即早期现代国家权力正当性的基础并不简单地来自君权神授，或上天赐予，而是需要体现在对国家权力管辖地域的民生福祉的维护及其相关的社会政策上。在此基础上建立起来的国家权力正当性，并不是空洞的意识形态教条，而是与民众和地域社会的具体民生福祉问题密不可分。比如，交通政策，以及灾荒的赈济政策，这都是与民生福祉直接相关的社会政策。这些政策实施背后的规范性概念都是所谓的天下公利（the public good of the realm），而不是以一个地域或者一个大名领主领域的局部地区的私利为考量。“天下”这个词在英文里与之对应的就是“commonweal”或者“commonwealth”，指在权力管辖之内，君王的仁慈好像上天笼罩大地一样，普适于管辖地域全体以及其中所有的臣民。

从早期现代国家发展到现代财政国家，虽然财政制度上出现重大变化，但是，就国家权力正当性的维护而言，特别是在国内治理与民生福祉的保障方面而言，有很强的连续性。由此看来，我们不应该脱离国家内部的治理和国家权力正当性的概念，去抽象或者纯技术地讨论国家能力和国家财政。我即从这个角度，对清代财政做再评价。再评价分为两个阶段：第一个阶段是鸦片战争前（1684—1840）；第二个阶段是太平天国战后到晚清结束（1863—1911）。

02

内部治理比较视角下的清代财政（1684—1840）

英国、日本和中国，这三个国家都出现了早期现代国家，但政治制度和财政制度方面存在较大的区别。在英国，内战之前（1533—1640），中央的政治权力强大，但财政制度高度分散；内战之后，再到18世纪中期，不仅政治高度集权化，财政管理也高度集中化，这是一个变化。日本在德川幕府时期（具体指1640—1868年这一段时间）的政治制度，近似于联邦制，财政制度也是高度分散的。所谓的“近似于联邦制”是指，一些主要的大名领主，特别是外样大名，在其管辖地域内享有高度的行政和司法自主权，甚至包括死刑的判决权。这与中国、英国不同。但是，日本在明治维新（1868）之后，迅速走向政治和财政高度集中化的道路。

清代中国一直是政治中央集权的国家，财政上也是实行中央集权化的管理，但在实际的财政运作上则有很强的分散性。在太平天国战后，政治集权没有太大变化，特别是中央政府一直保持对地方督抚的政治权威，但在地方社会参与公共事务以及地方政府的财政自主性方面（即外销款项的出现），则有明显的增强，这是一个基本的变化框架。

从财政制度来讲，英国的财政制度在内战前可称为家产制国家财政，国家财政不是靠税收的，而是靠王室自身的土地、矿产和关税收入。内战结束后，英国成为财政国家或者税收国家，或者租税国家，王室政府的收入主要依靠税收。再往后，18世纪中期形成现代财政国家的制度，英国财政国家制度变化的线条很清晰。

日本在明治维新之前是不完整的租税国家或者税收国家，因为作为中央政府的幕府并不对大名领主的领域征税，但在明治维新后很快建成了现代财政国家的制度。后面会具体讨论现代财政国家制度的细节。

清代中国一直是传统的财政国家，政府收入虽然基本上依赖税收，但政府并不用税收去调动金融资源。从政治上来说，这是一个高度集权化的财政制度，地方政府基本没有独立的财政预算。太平天国战后，中央集权的政治性质没有改变，但是，督抚开始有了独立于户部奏销的款项，即外销款项。这些在传统财政国家框架内出现的制度变化，对理解清代后来的政治发展有很大的帮助。

为什么我要特别强调从内部治理的角度来谈论国家能力或者国家财政，或者国家和社会的互动呢？原因在于现代财政国家的兴起与战争以及战争相关的因素有很大的关联。但是，在现代财政国家兴起之前，英国、日本、中国基本上是以国内治理为主。比如，英国在1640年前，基本上就没有大规模卷入欧洲大陆的战争，反而是国内市场经济的发展和市镇人口的增加，带来了很多需要解决的社会问题或者国内的治理问题。同样的情况也出现在德川日本，这是一个国家形成过程中完全没有对外战争和对内战争的特例。在没有对外和对内战争的情况下，即所谓的“天下泰平”时期，日本内部还是存在较多的社会问题，特别是市场经济和市镇发展导致了很多内部治理的新问题。这和清代的情况类似，清朝平定“三藩之乱”和收复台湾之后，内部（即所谓的“中国本部”）基本进入和平时期，虽然在财政资源充分的情况下，清廷也在边境发动过一些战争。1684年解除海禁之后，中国的对外贸易有长足的发展，海外白银大量涌入中国，刺激国内市场经济的发展，这一方面提供了一个重要的财税基础，另一方面也带来了民生福祉等内部治理问题新的挑战。

这三个国家在天灾或者歉收的情况下，都需要通过灾荒赈济来维护基本民生，而赈济需要大量资源，无论是来自平时的粮仓储备还是紧急资金的调动。一些公共物品的提供，也不是仅靠地方自治就可以完成的。跨地区的大型公共物品，比如大型水利设施的兴建和维护，跨地区的道路和桥梁的修建和维护问题，直接面临的问题是所需资金由谁来承担。以上这些都意味着，上述三个国家即便财政制度存在各自的缺陷，但都需要解决国内治理方面众多新的难题。所以，国家能力不单是要看其在对外战争中的表现，还要看其内部治理的治绩。

从这个角度讲，清代中国与内战前的英国及德川时期的日本相比，就存在很多的优势。早期现代英国的财政称为家产制国家财政（the domain state），王室政府的经常性收入来自国王拥有的土地，包括土地收入、矿山和进出口关税这三部分，并没有每年可征的税收。而且，议会控制的非经常性收入或特别收入的开征则是有条件的，只有在遇到战争或者入侵等国防紧急状况下，议会才可以批准对全国征收特别费用。但是，这个费用不能视为税收，因为税收是每年都会发生的一个经常性的行为，而非经常性收入或特别性收入只有在紧急情况下，通过议会批准才可以征收。

平时的公共事务的费用是如何提供的？在高度地方化、分散化的财政制度下，大型公共物品的提供会遇到一些难题。各个郡、市镇、教区对本地的居民征收的费用，只能用于本地公共设施的提供和济贫。然而，很多桥梁、道路不仅局限于本地，也会跨郡和跨地区。所以，修建和维护方面遇到的一些问题，需要多方的协作。这种协作还不是最棘手的问题。当大型的公共设施修建和维护的费用，高到地方政府和地方社会难以承受时，仅凭相关地域的协作也难以解决问题。但是，王室政府的经常性收入又不足以支撑资金的投入，而在不召开议会的和平时期，也不能指望议会会批准一项特别的收入来提供国内大型公共物品所需的资金。如果相邻地区袖手旁观，甚至以邻为壑，那就会造成工程资金难以在短时期内募集筹措，并进一步引发其他问题，诸如受灾领域的扩大等。这些资金方面的问题，如果没有实行强制性的征收，而单纯依靠地方自治的协作，是难以解决的。

下面我举两个例子，一个例子是重要港口的维护，比如多佛（Dover）和亚摩斯（Great Yarmouth）港口，这都是英国很重要的海港，对军事和海外贸易都有着重要意义。泥沙和碎石长期的淤积，会影响到这些海港的正常航运，需要做疏浚工程。疏浚工程需要在尽可能短的时间内完成，如果拖的时间很长，就解决不了淤积的问题。要在很短的时间完成疏浚工程，需要巨额的工程资金。而这就成为国内治理方面一个当时的英国财政制度很难处理的问题。比如资金如何去筹措，那两个海港的市政府根本无力自筹经费，因为经费巨大，超出了地方社会的承受能力。如果对来往船只征收关税和费用，这需要相当长的时间才能筹集所需资金。另外，虽然可以动员周边平时也使用这些港口出口贸易的地区提供资金支持，但是，没有强制征收政策，周边地区自愿的资金捐赠，在实际运作方面难以指望。由此，港口士绅、居民只能去吁请王室政府介入。王室政府介入的理由很充分，因为这些工程事关国家的公共利益（the good of the public, the good of the realm）。但在没有全国性税收制度的情况下，王室政府只能用非常特别的非税收财政援助，即通过发给港口城市出口谷物的许可证，港口城市将收到的许可证卖给粮食商人，以获得疏浚工程所需的资金。这就是说，在财政制度存在缺陷的情况下，中央政府不得不用一些非税收财政资源解决问题，但是这些措施也有其局限性。

再举一个例子。亚摩斯（Great Yarmouth）以及哈布斯堡（Hapsborrough）这两座市镇之间的海塘，类似于浙江的海塘，用来抵挡海水的侵袭，以保证耕地的农作。有一年海塘因为飓风造成坍塌，淹没了将近2万英亩的耕地，其修复费用估算高达1,600英镑。同样的问题再次出现，在受灾地方的政府，没有资金来修复海塘。议会在1609年授权当地居民筹集修复工程的费用，但相邻的北安普敦（Northampton）、剑桥郡（Cambridge）、亨廷登（Huntingdon）以及林肯（Lincoln）等郡和城市的乡绅对如何分摊费用难以达成一致意见。而距离该海塘较远，受坍塌威胁相对较轻的地区，更是不愿提供费用。中国不同的省份如果遇到利益相关的大型公共工程，要协调费用支出，如果没有中央政府的指挥，也会出现类似推诿扯皮的现象。在当时的英国，工程因为缺乏经费，就这么一直拖着。两万英亩的土地被淹了十几年，迟至1626年，修复工程尚无法开工。如果是在中国，这就是一个很大的问题了。英国现代财政国家出现之前，内部所谓地方性、分散性财政，对国家内部治理造成了很多的问题。

类似的问题也在日本出现过。德川幕府时期的日本作为近似联邦制的国家，幕府实际上是中央政府，在外交、铸币和对外贸易上拥有垄断性权力。但是，幕府对大名领主管辖地区没有征税权，只有调动大名领主的政治权力。大名领主有高度的财政自主权，包括发行以幕府所造货币为单位的辅助纸钞（藩札）。这样一个分散型的财政制度，在18世纪农业和国内市场贸易大发展的情况下，遇到了一些跨越大名领地的公共物品提供的问题，或者称为公共福祉的问题。例如，为了增加耕种面积，就要修高堤、长堤，与水争地。一方面农地面积增加了，但另一方面对堤防的要求也相应增加。高堤、长堤任何局部维护的疏忽，其溃决都会造成全局性的灾难。

由于主要河流流经幕府和大名领主的不同管辖领域，这使得堤防维护和决口后修复的资金和人力的动员成为很大问题，决口地的大名领主或者幕府资金、人员的动员能力本身难以解决。这就是经济发展所带来的全局性的公共福祉问题。这样全局性的公共福祉与各自为政的、分散化的财政制度之间，存在着严重冲突。这一冲突不解决，国内治理就不可能有好的治绩。在这样的情况下，拥有最高政治权威的幕府，施行了专门的财政解决方案：一是幕府对河流流经地域一律征收水利工程的专项经费，称为国役金；二是幕府指定与水利工程毫无利害关系的大名领主出资、出人，负责特定的大型水利工程的兴建。这些都是由国内治理需要所带来的制度变化，所体现的问题是有缺陷的财政制度，为了维护国家权力正当性而进行相应的调整和创新。

幕府在1780年后确立了金本位货币体系，在这种情况下，幕府和大名领主拥有不同的财政资源，这一点和清代中国的情况不同。幕府可以通过改铸金银货币的方式获得财政收入，但也可能因此引发国内的通货膨胀问题。另外一个问题是，大名领主在较长时间段内都是负债累累，重要原因之一是参勤交代对大名领主来说是较为沉重的财政负担。另外，幕府要求大名领主承担国内公共设施的兴建和修复的费用，也使得大名领主不得不向三都（大阪、江户、京都）商人借贷。所以，较长时间内大名领主有很重的债务负担，在解决债务负担的过程中，不同的大名领主实行了一些重商主义的经济政策。比如，发行藩札以鼓励领内的特产品生产，将特产品出口到大阪、京都、江户的中央市场，赚取金币、银币，用以稳定藩札的币值。这是大名领主层面上国家能力的发展。而中国的省级政府没有这样的经济压力，这是德川日本与清代中国一个很大的不同。在重商主义经济政策发展的过程中，不同的大名领主在重商主义经济政策实践中，积累了正反两方面的经验，并培养出一批擅长与市场和商人打交道的政府理财专家。这样一批政府理财专家是很重要的“财富”，在明治维新后成为明治政府的财经官员。德川后期大名领主重商主义的经济政策和明治政府的经济政策之间的连续性，是清代中国所没有的。

当然，清代财政与近代早期英国和德川日本相比，也有其优点。一方面清代中国拥有中央高度集权的财政体系。除了漕粮属于实物租税之外，其他的都是货币租税。雍正财政制度改革之后，高度集权管理的中央财政，能够调动不同省份的资源来完成大型公共工程。但这一中央集权管理的财政制度又过于僵化，地方政府不仅没有独立的预算，地方政府每五百两以上的支出都需要户部批准，并在事后接受户部繁琐苛刻的奏销的审计。

为了简化管理辽阔地域、众多人口的集权化的财政制度，清政府采用的方法之一是定额制。收入和支出定额的控制，实际上简化了中央财政管理的难度，但同时也带来了新的问题，就是税收和支出两方面都缺乏弹性，也就是清代官员常说的所谓“国家经费有常”。然而，国内治理会出现很多新的问题，要求财政制度在地方或中央层面有一些弹性，来处理新出现的各种各样的公共设施的问题。所以，清代财政制度在实际运作中，需要一些办法来克服纸上制度缺乏弹性的问题。

清代中国和英国、日本不同。清代中国所形成的是集中全国的税收来治理国家的中央集权制的财政制度。在这一制度下，跨地区的转移支付、跨地区的工程维修方面的国家能力，远远强于同时期的，也就是早期现代时期的英国和德川日本。大型公共水利设施包括河道疏浚、运河疏浚都是由中央机构和中央资金来维护的。甚至一些长期以来由民间负责，但因资金和投入不足导致效果不佳的一些地方工程，比如，湖北的千里大堤和浙江的海塘等，本来不是政府投资的水利工程，当民间资本和管理难以保证工程质量，从而威胁到周围广大地区的农业耕种时，清政府改以巨额政府资金投入兴建和维修。清政府为保护民生福祉而投入巨额资金，提供民间社会自身难以承担的水利设施等公共物品，这是清政府通过国内治理向社会宣示其国家权力正当性的表现。

在清代高度集中管理的财政体系里，州县政府甚至省一级的督抚都没有独立的财政体系。税收征收和政府支出的定额设立，虽然减轻了中央管理全国财政的难度，但也使得整个财政体系在征收和支出两个方面都缺乏必要的弹性。在财政制度缺乏弹性的情况下，清政府也不希望承担更多的地方小工程的费用。在水利设施方面，清政府鼓励地方士绅出资修建维护造福地方的小型堤埝和壩闸，民修民用。但对地方无力修复的工程，在不增加政府经常性开支的情况下，清政府也能灵活处理：政府借给官款，民间士绅承借后，自行组织兴工修筑；工程完成后，将该费用根据受益地区的田赋比重，摊征到各户，在田赋征收时一并收取，以偿还政府先行垫付的款项，还款时间短则1年，长则12年，没有利息负担。这一“借项兴修、摊征还款”的方法，在18世纪中后期的全国各地极为普遍，1840年各地拖欠未还的款项数额高达上百万两，豁免之后成了清政府在地方水利工程定额之外的实际政府支出。这实际上是一种国家财政制度运作上的变通，以解决制度本身缺乏弹性的问题。

如果从这方面比较，在进入现代财政国家之前，这三个国家都有国内治理的共同需要，都有很多共同的难题，但这三个国家的财政制度，各自都有很多缺陷。日本、英国过于分散，中央财力不足，中国是中央财力过强，地方上财力不足，但中央财政又过于僵化。在这种情况下，英国、日本需要中央政府动用一些特别的办法调动财政资源，中国则相反，需要鼓励地方士绅来参与公共事务，对于地方士绅和地方社会力所不及，而国库又不愿意承担的项目，则用“借项兴修，摊征还款”的财政技术创新来处理。

清代中国另外一个减轻中央集权管理制度僵化对地方治理造成危害的办法，称为“挪移”。由于清政府税收和支出都使用实银，鞘银运解，费时耗力，中央政府的大部分财政资源，留存于交通便利的省府和州县，随时听候户部调拨命令，就近运往所需支出地点。考虑到鞘银运输的成本，这一户部指拨留存地方财政资源的财政运作方式，显然优于将各地税收扣留地方经费后，全部送交中央户部管理的运作。但要保证中央指拨的财政运作的顺利进行，需要中央和地方督抚双方的配合。地方督抚需要及时而准确地将各个款项下的存款数量上报户部，遇到公共事务方面的支出，也需要报请户部批准，由户部做出具体的款项指拨的决定。清代中央指拨财政运作的顺利与否，直接影响到清政府的国家能力。户部严禁地方政府未经许可擅自挪用存留地方政府的款项，其目的就是保证户部可以掌握留存地方的款目信息，在需要的时候，可以指拨确实“的款”，如果户部不能掌握地方留存款项信息，指拨名不副实，财政运作将陷于混乱。

但以清代疆域之大、社会治理之繁，这样一个高度中央集权管理的财政体系，显然难以满足地方政府在国内治理的公共物品提供方面所需的支出。地方官员在中央集权财政制度的约束下，为解决必要治理经费短缺所采取的惯用对策，是挪用未经户部指拨的款项，以应付眼前急需，待事后再设法弥补所挪用的款项。为公事而挪用公款，使得管理过于集中化的清代财政制度，在实际运作中有一定的弹性，以保证国家治理的顺利进行，这显然与中饱私囊的贪腐行为不同。但一旦挪用的款项，事后因为种种原因不能及时归款，就成为官款的亏空。等户部发现地方政府的亏空，为时已晚，只能勒令历任官员赔补了事。亏空现象的出现，是清代中央财政制度管理过于集中，地方缺乏必要的财政自主权的制度性痼疾。但发现亏空，官员做出相应赔补之后，这个痼疾尚不至于发展成为威胁整个财政制度运作的绝症。

以上是对太平天国之前清代财政和早期现代英国、日本的财政所做的比较。基本的结论是，各有优缺点，但在处理跨地域的公共物品提供方面，清代财政制度有更多的优越性，而且清代财政制度上的僵化性在地方运作上有很多弥补的措施。

03

国家能力发展和局限下的清代财政（1863—1911）

这部分主要讨论的是清代国家能力发展的局限性，将其放在国家治理和权力正当性的大背景下看，晚清为何没有像同时期的英国和日本走向现代财政国家。

现代财政国家有两个密不可分的制度特征：一是国家以集中管理的征税官僚制度提高对国内消费税的征收效率；二是国家以集中征收管理的消费税作为担保，从民间金融市场募集长期贷款，从而极大增加国家财政金融的动员能力。相当于国家在使用税收的同时，能够用税收调动金融资本，这就大大增强了国家的支出能力。

英国在1642年内战之后，转变为租税国家，并在1680—1760年，形成现代财政国家制度。在英国，国内消费税局这一官僚机构，负责对诸如啤酒等主要日常生活品征收消费税。在此稳定可靠的税收基础上，英国发行长期低息的国债。日本与英国类似，由大藏省的专业官僚，集中征收全国的清酒税，在1880年之后开始在国内发行长期的国债，用于建设铁路和实现军事现代化。晚清中国则是延续传统的财政国家制度，既没有集中征税的官僚制度，也没有发行长期的国债。

图1 英国政府的主要税收收入来源（1692—1800）

上图是英国18世纪税收增长的状况，可以看出，增长最多的是国内消费税的曲线，中间是关税，土地税基本排第三，并不是一个重要的税种。最重要的是国内的消费税，特别是啤酒税。1720年，英国完成金融革命后，建立了一套有效的政府信用制度，可以用税收来募集长期的永久性的债务，低息债务，使得国家承担债务的能力大幅度增强，这是国家能力增强直观的表现，主要是用于对外战争。

图2 1714—1740年年息3%的永久性国债成为英国政府借债的主体

属于间接税的消费税为什么那么重要？首先，政府巨额税收来自间接税，特别是国内的消费税，而不是来自土地税或财产税等直接税，这大大缓解了政府与土地所有者和大资产者之间的利益冲突。英国政府以政府专门官员在主要消费物品的产地，就地征收消费税，而消费品的大规模集中生产，使得生产商难以规避征税官员，但生产商可以通过零售价格的上涨将税收负担转移给消费者。而广大消费者受制于典型的“集体行动的困境”，难以组织有效反抗来遏制间接税的增收。英国政府以高薪、优厚的养老金以及类似清代官员的回避和“交代”制度，来保证具有征税专业技能的消费税征收官员的工作效率。日本明治政府也在19世纪80年代建立了以大藏省派出的专业官员取代地方长官直接对清酒酿造商就地征收清酒税的制度，中小清酒酿造商不堪重税而破产，而向全国市场提供清酒的大酿造商，承受政府重税的能力较强，并可以将税收负担以增加零售价的方式转嫁给普通消费者。明治政府征收的清酒税等消费税，在通货紧缩结束之后大幅度上升，成为支撑明治政府为修建铁路干线和海军扩军而发行的国内长期国债信用的重要税收保证。

图3 日本明治政府的税收收入来源（1868—1900）

英国和日本的经济发展水平各异，所处的国际地缘政治环境也各不相同，但这两个国家在国家能力增强、建成现代财政国家方面具有共同点：一是社会经济结构方面。都有大规模集中生产日常消费品，在英国是啤酒，在日本则是清酒；另外，二国都拥有发达的民间金融市场，来消化政府发行的长期国债，日本依靠国内债主，而英国则有国际金融的支持。二是偶然事件导致的路径依赖。英国1688年之后与法国的战争导致巨额短期债务和高息长期债务，将债务转变为低息永久性国债以避免国家财政的破产；日本明治维新后，政府财政严重依赖不兑换纸钞的发行，解决纸钞的可兑换性，导致了现代财政国家的建立。三是现代财政国家虽然极大增加了国家军事动员的能力，但英国和日本都忽视国内治理，没有将资源充分用于国内治理方面。在英国从现代财政国家兴起之后很快就有国内的社会抗议运动，要求减轻间接税、建立公平的税制、增加直接税；另外一个方面是要求增加国内的福利支出，增加国内公共设施的投入。日本也是一样，在1891年国会开设之后，民间有强烈的呼声要求政府减少军费，增加对国内水利设施的投入。日本从1880年以后，将很多公共工程的支出全部转给地方政府，从教育到监狱到地方水利工程费用，成为地方社会不堪重负的一个负担，特别是大型水利设施的投入。明治初期国会中最重要的预算政治，就是地方选出的参议员要求明治政府减少军费以增加地方水利工程建设的资金投入。

再来看晚清中国。与英国、日本建成现代财政国家之后进行比较，我们对晚清财政制度的变化，包括与之前的连续性就会有新的认识。

清政府在太平天国战后，财政方面有以下方面的变革：一是政府税收从鸦片战争之前的每年四千万两左右一跃到19世纪80年代的八千余万两的水准；二是从战前对地丁钱粮等直接税的依赖，到以厘金和关税等间接税为主的税收体系，19世纪80年代，厘金和关税占到政府年税收收入近一半左右；三是从鸦片战争前单一的中央集权财政变为中央和督抚的财政分权制度，地方督抚有能够独立支配的、不需要向户部请示奏销的外销款项，但内销款项还是作为中央财政收入，进入奏销册报告的款项。

与英国、日本相比，晚清政府虽然也通过厘金和关税等间接税来增加政府收入，但是遇到的是厘金统捐的难题，并受制于社会经济的发展。厘金与英国的啤酒税、日本的清酒税性质相同，都是对消费物品征收的税种。中国当时尚未有大规模生产的消费品，所以政府只能对进入主要交通要道的大宗商品征收厘金税。厘金大部分的局卡设在大宗商品运输必经的交通要隘。

清政府在甲午战争之前一直在探索统捐制度，对茶叶、鸦片甚至对盐进入交通要道的地方一次收取，剩下的过程可以全部免掉。由于没有像大的啤酒酿造或者清酒酿造这样的规模生产，所以甲午战前的统捐实验，效果未能如中央政府所愿，这是受制于社会经济发展。而各省督抚内部，以专门的厘金委员会来征收，由厘金总局统一管理本省的厘金征收，这一省内的厘金统征制度，很多方面和英国、日本间接税的管理制度类似。另外对进口鸦片的“洋厘统征”，这表明晚清中央政府对督抚的财政控制能力很强。洋药厘金最初的征收，是由各督抚对进口鸦片进入各省之后征收了厘金税，但偷漏严重。清政府通过在1877年与英国政府的谈判，终于将由让各省征收的进口鸦片厘金，改在海关进口的时候一次性征收，之后各个省免征进口鸦片的厘金，各督抚对此都表示支持，因为这增加了征收进口鸦片厘金税的效率，也是中央政府权威的表现。另一方面，也说明清政府对统捐的效率有充分的认识，但在具体的征收过程中受制于当时的社会经济发展。

清政府财政能力发展受制于当时社会经济发展的另外一个表现是，是清政府集权但是分散式的财政运作的长时间的延续。其中的关键因素，是上述中央财政运作制度中的指拨问题。如果没有汇兑方法来处理政府的收入和支出，那么考虑到运送银两的成本和难度，最好的办法是把钱留在不同的地方，根据需要就近指拨，这是清代一直以来的财政运作方式。到了晚清，税收数量虽然有大幅度增加，但户部指拨留存各地的政府资金的财政运作，依然如故。

但沿用户部指拨的财政运作，对清政府的国家能力也没有造成太大的损害。晚清中央政府对督抚依然保持足够的政治权威，这是保证户部指拨财政运作的政治基础。但与18世纪相比，在太平天国战争后，各地战后重建问题纷繁复杂，户部彻底失去了对留存各地的中央经费的信息控制。户部掌握的会计账目记录与实存于各地相应账目下的实银数量不一致，这使得户部的指拨命令对各地督抚失去实际意义，因为户部指拨的具体款项下，要么不敷支付，要么干脆就是空账。18世纪时户部尚能发现因地方政府挪移操作造成的亏空，并勒令地方督抚做出相应的弥补。到了19世纪后半期，“移缓救急”的挪移现象，已经成为地方政府应付户部指拨的常态操作，虽然督抚对本省州县的亏空还有清查的动力，但户部对各省的亏空根本无力核查，遑论纠正弥补。在接到户部有关偿还外债和调集军费等紧急指拨命令时，督抚面临完不成指拨命令将被户部“点名指参”的严重政治压力，不得不以“移缓救急”的挪移方式来完成紧急指拨。这是清政府在1895年之前能按期清还各项外债和调集西征等紧急军费的关键。

除了偿还外债和调集军费，遇到民生攸关的国内重大工程，督抚也同样用“移缓救急”的挪移操作，来完成户部的紧急指拨命令。以同治十三年（1874）的山东石庄户黄河决口修复工程为例，决口修复工程事关数省民生，指拨款项必须在光绪元年（1875）十二月底送抵山东。户部要求江西从该省厘金项下拨银16万两，江西复称厘金项下早已入不敷出，只能从户部没有指拨的地丁项下“移缓救急”，拨银运解山东。户部要求两江总督从苏沪厘金项下拨解12万两，两江总督告之该项下只够筹解一半，其余一半从户部没有指拨的，从镇江关解存洋税项下“移缓救急”解决。

各省督抚以“移缓救急”的方式，完成了户部指拨的山东石庄户修复工程紧急费用。根据山东巡抚在光绪元年十二月的奏折，该项工程，户部于同治十二年指拨30万两，同治十三年指拨150万两，其中，江苏、安徽、江西、湖南、两淮拨款已全数解清，尚有浙江、福建、广东、四川、河南、湖北欠解总共52万余两。欠解部分由山东从本省款项中“东挪西补，设法筹垫”，由于山东已经垫付52万余两，今后户部指拨山东解往他省款项时，山东省可以理直气壮要求户部从指拨款数中，扣除山东省为黄河决口堵筑工程挪移垫付的款项。

山东石庄户决口修复的紧急工程，事关数省民生，户部指拨的财政运作能够保证工程顺利完成。相比之下，户部指拨各省解往漕运总督的南河日常协饷，事非紧急，每年定额不过8万余两，但各省从未按额解足，漕运总督因此向户部抱怨，此项定额，“每省多则不过万两，少则数千两，为数并不为多，何至难于筹划，竟至积成巨欠”。其他类似的非紧急户部指拨，如解往他省的协饷，东北边防兵饷，甚至北洋海军的日常训练经费，情形与漕运日常定额类似，地方督抚要么解不足额，应付了事，要么干脆延宕拖欠。从这个角度看，晚清财政制度的紧急指拨和经常性指拨各有各的问题，但在处理紧急事务，无论对内还是对外，问题不大。紧急指拨有效，足以维持统治和治理，而日常指拨失灵则无碍大局，晚清财政中央指拨下的分散型运作存在着巨大的制度惯性。

除了大规模工程户部指拨的有效性之外，“借项兴修，摊征还款”的方式不但继续，还拓展到了商人，商人也可以向政府借款兴修水利设施，借项之后从厘金加价摊征还款，这是清代财政运作连续性的表现。在此之前，清政府鼓励地方社会参与，特别是灾荒赈济方面，地方社会在公共事务和公共工程方面的动员能力、组织能力、参与能力都大大加强，特别是江南士绅的“义赈”组织，大大弥补了清政府直接赈济能力的不足。这是清政府国家能力间接增强的表现。

清政府国家能力和财政资源的增强，也体现在军事现代化建设和自强运动的工业发展等方面，无论是从俄国收复伊犁，还是中法战争没有向法国支付赔款的结局，背后都有军事实力的支撑。在朝鲜问题上，清政府也在相当长的时间内能够压制住日本军部的野心，明治政府在中国海军建设占优的形势下，不得不在1882年之后不顾国内民众反对，大规模增加军费，以中国为假想敌扩充海军，日本明治政府直到1893年之后才有与中国一战的信心，这也从侧面反映出清代中国在1874—1894年之间军事现代化努力的成效。

那么，在1894年之前，清政府在国家能力的增强方面，有没有尚未实现的潜力呢?在19世纪下半叶，捐纳在增加清政府收入方面乏善可陈。因此，清政府增加国家能力的潜力主要还是在财政和金融方面。这需要把这个问题放入一个适合的，与英国、日本比较的视野下来考察。

我前面已经提及，晚清中国财政制度的很多发展和英国、日本类似，特别是对厘金的征收。但是，由于国内没有集中大规模生产的消费品，否则，清代完全能够做到像英国、日本那样直接征收间接税。另一方面，清政府的财政动员能力的增加，也不需要通过榨取地丁钱粮的方式来实现。如果与英国、日本相比，真正需要增强国家财政能力的方式是借款。清政府在紧急状况下也借款，息借洋款，不但用于西征的军事费用，还用于像黄河决口修复的紧急工程。但是，从来都是紧急借贷，事情紧急以短期借贷弥补经费的不足，紧急过后，则将债务清偿，这样的短期借贷，对国家能力增长的贡献有限，远远不如英国、日本在建成现代财政国家制度之后所发行的巨额长期国债。

由于晚清户部并没有在中央财政运作中采用汇兑技术，而鞘银运解耗时费力，因此，只能继续沿用户部指拨地方政府的传统方式，将留存于地方的中央经费指拨运解到支出的目的地，而不能像建立现代财政国家制度的英国和日本那样，在地方上建立中央直接控制的国库金制度。因此，分散型财政制度下户部管理中央款项的效率，远不如英国和日本那样中央直接管理政府税收和支出那么高效。但即便如此，晚清政府在利用税收调动金融借贷方面尚有潜力可以挖掘。参考清政府在甲午战后对日本高达2.3亿两白银的战争赔款的支付，清政府以国家的名义，从英国、法国、德国和俄国借款向日本政府支付赔款，清政府则每年支付四国借款的利息，各省、关承担的法—俄借款利息，必须每年第三、第九个月底送抵江海关；而英—德借款利息，必须在第二、第五、第八、第十一月底送抵江海关。根据江海关的报告，在1896—1899年这期间，每年近95%的利息支付款项按时送抵，四国借款利息支付的压力，迫使各省、关采取惯用的“移缓救急”手段，优先保证指拨的利息金额送抵江海关。

清政府支付甲午战争赔款的例子有其特殊性，但也反映出清政府的行政能力可以支持一定数额的长期国债，在1894年之前应该可以承担年息在5%—7%的5,000万两规模的长期国债。如果不借外债，而是在国内发行长期国债，也有相当的潜力。具体可能的方法，是类似1896年沿海省份督抚发行的面值100两的小额债券，以吸引众多国内投资者认购，并委托商人经理债券的发行。这样的债券发行，不像户部发行昭信股票那样，由户部强行摊派给各省，而应该利用上海的金融市场来发行，户部指拨各省将相应的利息支付款项按时送抵上海，以保证债券利息的按期支付，从而提高国债在上海金融市场的信用，吸引更多尚持观望态度的投资人认购。以晚清中央政府对督抚的政治权威，足以令各地督抚以“移缓救急”的挪移方式来保证完成户部的指拨命令。这并不是毫无根据的猜想，而是根据1894年之前清政府财政运作情况和上海等沿海地区金融市场的发展程度做出的一个合理假设。

但问题是，1894年之前清政府并没有受到任何压力，迫使其尝试用借外债或发行国债的方式来增加其财政能力。相反，1888年黄河郑州决口堵筑工程高达1,100万两的费用，让户部决定停止购买海军舰只以节省政府支出。这一决策，一方面反映出当时主管户部事务的官员的保守性，另一方面，也是由于中国当时并无任何战争压力，因为日本政府已经放弃在朝鲜问题上挑衅中国，而是转向西方列强，企图通过外交谈判的方式来修改日本开港时签订的不平等条约，以此维护明治政府的权力正当性。但谈判的失败越发刺激日本国内的强硬派，特别是军部，以武力宣扬国威的野心。清政府1894年之前对日本对外战略的误判，直接影响到其国家能力的发展。而更为根本的原因，则是太平天国运动后的清政府，主要着重于国内治理来巩固其权力的正当性，在对外政策上采取保守立场。1894年之前的清政府在当时的国际形势下并无扩军备战的军费压力，户部指拨的分散型财政制度也能满足国家治理的需要。在晚清的户部指拨财政运作里，户部只有政治权威而没有控制款项信息以进一步规训地方督抚的技术能力，财政运作的主体在督抚的“移缓救急”操作，因此，没有专业理财技能的官员（如翁同龢）也能担任户部尚书的要职，而让不具备专业财经管理经验和知识的官员主导户部，也增加了户部在政策制定上的保守性。内外两方面造成了晚清财政制度的巨大惯性。而1895年的甲午战败赔款和1900年的庚子赔款，其数额之大，远远超过中国社会经济的接受能力。我们不能用清政府1900—1910年尚能支付赔款利息而认为清政府的国家能力没有下降，因为赔款支付的代价，是清政府不得不将本来用于国计民生的经费用来赔款，而维持国内治理和实施新政的各项费用，导致地方官吏在征税时敲骨吸髓，民怨沸腾之下，清政府彻底失去其国家权力正当性。

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总结

清代国家能力在1884—1911年的发展，有相当大的连续性，特别是在国内治理和国内公共物品的提供方面，即便在户部指拨制度上也有很大的连续性。连续性表现在清代有财力增长的空间，包括间接税的征收，以及对一些短期外债的募集。但是，这始终未能变成一个常态，财力增长存在局限性，存在潜力但没有发挥出来。

没有发挥出财政动员能力潜能的原因，与清政府整个国际战略和国内治理的大环境相关。但是，等到国际环境改变，压力又远非清政府当时所能承受。甲午战败后国际政治环境的变化对清代国际战略提出了非常高的挑战，如果与日本合作的话，就等于要与英国合作，但这样会得罪俄国。而清代采取了联俄的方式，与英国、日本产生很多的冲突。戊戌变法背后的英国和日本的因素，慈禧废除光绪皇帝的举动以及因此引发的义和团战争，背后都有很深的国际背景。但是，这些国际背景和国内治理没有太多的关系。甲午和庚子这两笔赔款加起来，再加上19世纪末帝国主义的势力范围争夺，清政府的垮台就是时间问题了。

虽然现代财政国家制度能以税收作为杠杆调动长期金融资源，从而大幅度增加国家能力，但现代财政国家制度对国家能力增强，在短期内都表现在国家军费的大幅增加，其对经济发展和国内公共福祉的贡献并不明显。由此看来，晚清没有现代财政国家的制度，虽然严重阻碍其军事现代化和参与国际军事竞争，但对其国内治理并不构成致命威胁，如果遇到国内公共工程的紧急款项，清政府也能求助于对外借款，以应经费之急需。我们可以感叹清政府在1894年之前没有建成其本来可以建成的现代财政国家制度，但我们也不能脱离当时清政府所面临的国内与国际境况，对晚清的国家能力做所谓“事后诸葛亮”式的评判。

总而言之，在讨论财政制度时，既要考虑到财政制度本身的技术问题，又要考虑到财政技术的发展和背后的经济发展、金融资本发展的关系问题，最后就是从国家权力正当性的角度，国内治理方面来考察财政制度的政治性问题。离开这三个角度来谈财政制度的发展和变迁，都是片面的。

作者：

和文凯（香港科技大学社会科学部副教授），研究方向为比较历史分析、国家兴起的政治经济学、中国政治和经济史。

来源：

《财政与国家治理》，商务印书馆2025年出版，由中国人民大学财政金融学院财税研究所组织编写，录的内容为国内关于财政与国家治理领域的最新研究成果。

选题 / 宏观经济金融理论与政策选题组

整理 / 陈荣凯

监制 / 朱霜霜

版面编辑｜周佳敏

主编｜朱霜霜