781年四月，日本平城京。光仁天皇为了稳固天智系皇族的继承，汲取了“巫蛊之祸”和“上冰川继之变”的教训。他决定立山部亲王为太子，尽管自己年老体弱，以确保皇位传承，随后自称桓武天皇。

同年12月，光仁上皇突然驾崩。次年正月，果然天武系的冰上川继发动叛乱，桓武天皇下令逮捕并清除了许多旧势力，因为他怀疑光仁上皇的死与这些势力有关。为摆脱干扰，他决定迁都，并于794年在新都平安城定都，以逐步确立新的政权。

桓武天皇强调法制，反对贵族和皇寺的权力干预。他颁布了国郡司考绩条例，促使地方官员廉洁清正，设立勘解由使考核官员，淘汰贵族安插的无能之辈。通过裁撤臃肿机构，减少官僚间的争斗，顺利打开了政治运作的通道，为平安新政奠定基础。

桓武天皇的儿子安殿亲王立为太子，年方二十一，意气风发。他迎娶了一名娇小的新娘，由她的母亲藤原药子送入宫中。太子虽未多加留意新娘，却对三十余岁、风华犹存的丈母娘动了情。

藤原药子为了家族利益，巧妙安排女儿成为太子的嫔妃。看到太子对自己有意，她展现出极大的倾城之态，最终留在宫中。二人私通，引发了桓武天皇的愤怒，药子遂被赶出皇宫。

806年，桓武天皇崩逝，安殿亲王继位为平城天皇。他心怀旧情，重新接纳药子，并封她为内宫尚书，成为宫廷中的领袖。他还重用药子的哥哥仲成。然而，平城天皇政权不久后受到中风困扰，他认为自己不能继续治理国家，遂让位给同母异父的弟弟嵯峨，自己成为上皇，实行督政。

平城上皇意外康复，后悔早年让位过快。尽管未恢复国玺，他仍坐镇朝堂，导致朝中出现两个皇帝的局面。朝臣们在汇报时必须面向上皇和天皇，两位皇帝的谕令不一，使政局混乱。

此时，药子兄妹怂恿平城上皇重夺皇权，并对嵯峨天皇施加影响。嵯峨天皇成立观察使监督各道事务，但平城上皇认为此举多此一举，解散了观察使，恢复自己的政治体系。

两位皇帝的政策分歧加深，朝臣分成两派，朝廷陷入危机。嵯峨天皇曾试图归还国玺，却遭到平城的拒绝。平城试图借老贵族之力，迁都回平城旧都，并积极宣传此举。

平城预备了兵力，但嵯峨提前察觉，假意同意迁都，并准备对抗措施。当嵯峨采取行动后，他首先削弱平城上皇的势力，罢免了药子和仲成的职务，后来又逮捕处决了仲成。平城上皇认清嵯峨的意图，带领药子和亲信大臣逃回平城，但很快被嵯峨派出的军队截获，并软禁于平城上皇自己的宫殿。

面对无望复辟的局面，平城上皇绝望地削发为僧，药子则选择自尽。这就是著名的“平城上皇之变”或称“药子之变”。

嵯峨天皇并未让平城上皇出家，而是将他安置于天城宫，并保留上皇的尊号，但禁止他再参政。自此，嵯峨天皇独立行使皇权，平安朝的上皇制度开始转折。

按照传统规矩，天皇和上皇的子孙仍属于皇族贵族，有可能再次发生类似冰上川继事件。嵯峨天皇继续进行一系列改革，包括设立藏人所，集中朝内机密，废除平城上皇的弹正台，设立检非违使以消除旧势力，并重组六卫府以确保军权掌握在自己手中。

这些举措使得上皇及其子孙失去了皇族待遇，只有天皇在位时才享有特权，这种制度阻止了上皇及其子孙对皇位的争夺。

嵯峨还曾考虑立自己同父同母的妹妹恒世亲王为继承人，但她拒绝了参与皇朝内斗。823年，因贵族强烈反对其敛财政策，嵯峨不得不让位于同父异母的大伴亲王，即淳和天皇。

嵯峨虽年轻，却不甘养老，担心自己及其子孙降为臣族。淳和天皇为了维护皇权，将嵯峨的封号加了个“上”字，仍保留上皇的称谓。最终，嵯峨接受了“上皇”的称号，但这并未改变他的实际政治地位。

这一交接仪式被定为皇家传承的正式程序，“上皇宣下仪式”成为例行礼节。这一过程强调了新天皇必须封赐旧天皇方能名正言顺成为上皇，限制了上皇的权力，突显了现任君主的唯一统治权力。

总结来看，日本平安时代上