中国土地问题调查：土地权利的底层视角

刘守英 著

主要内容

本书是作者从1988年开始从事农村土地问题调查以来，在这30余年间写就的15篇土地问题调查研究报告的结集，涵盖了改革开放以来中国城乡一系列土地问题。收入本书的案例由两部分组成：一部分是农村土地问题，另一部分是城市土地问题。农村土地案例主要探讨了集体所有制何去何从以及农业经营制度的演化问题；城市土地问题主要研究了地方政府经营土地、集体存量建设用地入市以及如何在集体土地上实现工业化、城市化等问题。

上篇：农村土地问题调查

一、湄谭修正传统集体所有制的试验

1978年开始实行家庭联产承包责任制，增加了对每户产出品的计量和分配监督费用，于是包地到户应运而生。在包干到户合约下，农户以对国家和社区预定义务的承担换取了事实上的土地经营权，至此联产承包制从产量的承包发展为地产的承包。集体土地公有制要求社区全部成员都有平等的权利来占用土地和分享收益。这势必造成土地的重新划分。调地的巨大成本，造成土地分割日益细碎，无法确立承包农民对土地的稳定预期，也削弱了农民对增强地力投资和养地技术的兴趣，这就是“增人不增地，减人不减地”实施的原因。

二、农户合作经营的不同模式

（1）上海市松江区家庭农场调查

自2007年下半年开始，上海松江区探索发展适度规模的粮食家庭农场。本书抽取了100个家庭农场数据进行分析，发现家庭农场的收入高于非农收入，农场以经营收入为主，占78.6%，也依赖财政补贴，占21.4%。本书提出和论证“家庭农场是推进农业现代化的最有效形式之一”，批评了很多人认为家庭农场只是解决温饱的权宜之计。适度规模家庭农场是我国结构变革环境下发展现代农业，提高农业三率的最有效形式。

（2）成都、湖南、黑龙江等地各类合作社调查

①四川省成都市农地股份合作社

农地股份合作社的直接推行源于村庄劳动力的非农业化，农民的土地承包经营权入股到地股份合作社以后，农民的土地使用权让渡给合作社，经营权由合作社委托的职业经纪人支配。这与农户原有的经营管理存在重大差异。一是基本决策单位是理事会和监事会，二是农民入社后不再享有经营权和决策权，但享有利润分红权，三是经营管理由职业经纪人承担全程代耕代管。四是建立农业服务超市为载体的专业化服务体系。

图1 土地股份合作社的基本情况

②湖南、黑龙江成立农民专业合作社

湖南农民合作社的共同特点是以自愿为基础，以利益为纽带，合作社在农资竞价和农产品销售上的规模优势，增强了农民在市场中的谈判能力，以规模经营为前提，改变了生计性小农由于规模不经济，不愿进行生产性投资的问题，这是农业经营主体增加农业投资的重要原因。黑龙江绥化通过组建农民专业合作社，从小规模传统农业向适度规模经营的现代化农业转型，农业投入产出的绩效明显，粮食产量和粮净收益增加，劳动生产率和土地生产率提高，各项投入对产出的贡献明显增加。

三、服务规模化的发展

山东省供销社的探索从土地托管起步，由外出打工的农民将承包土地以全托或半托的方式委托给供销社经营服务，供销社与村集体经济采取村社共建。从扩大服务规模，再到按照服务半径建立为农服务中心，提高服务规模报酬。实现服务提供者规模扩增和效益增加，被服务者成本降低。正在走出一条以规模服务化为核心，实现农业现代化的路子。

下篇：城市土地问题调查

一、城市化与土地财政和土地融资

（1）浙江省、陕西省城市化进程差异

上世纪90年代中后期以后，我国出现了工业化和城市化热潮，沿海和内地，东部和西部既有相同之处，也表现为不同的特征。浙江省和陕西省的城市化进程差异巨大。浙江省以工业化带动城市化；陕西省乘西部大开发的东风，主要依靠国家大型基础设施投资，重点工程建设和城市的扩张来推动经济增长，形成没有工业化的城市。由政府主导的城市化可以带来与城市扩张相关产业的发展，但真正作为城市化内涵的商业，服务业的提高，却受制于当地的经济发展水平和居民购买力。

（2）土地财政存续艰难，土地金融存在风险

当前中国预算内财政管吃饭预算位，财政搞建设，而来自土地的收入是地方预算内和预算外收入的重要来源。两省房地产开发的重要资金来源是经营性土地使用权抵押贷款。两地高速城市化对土地巨大需求的满足，都依靠政府垄断土地一级市场，政府一手低价向农村集体征地，侵占农民的土地权利，一手向建设用地者供地，通过经营土地和经营城市，发展土地财政和土地金融，造成巨大扭曲。为了支撑城市化的高速扩张，已经正在付出越来越高的制度成本，由于城市扩张主要依靠土地及其级差收益支撑。在发达地区，由于经济发展较快，有些问题可以缓解，在不发达地区，由于经济发展水平低下，更加凸显我国当时土地制度的缺陷，导致土地问题在西部表现更加严重。

二、集体建设用地入市和土地资本化

（1）广东省南海区的土地资本化与农村工业化

如广东南海面对企业大量进入需要土地的形势，以举办乡镇企业的名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设。南海模式的意义在于它以集体土地启动工业化，降低了工业化门槛，把土地非农化的极差收益留在内部，既保留了家庭承包的合理内核，又将土地的收益权延伸到了非农化的过程。政府不再通过征地与农民争利，也不再扮演投资者和经营者的角色。而是靠税收来增加公共服务。

（2）北京市郑各庄农民自主城市化探索

与现行政府主导的城市化模式不同，北京郑各庄走了一条农民自主城市化的道路。基本做法：一是通过宅基地的商品化和资本化，由村社企业（宏福集团）自己投资开发，进行旧村改造，创造了不同于政府卖地、开发商建设的房地产模式。二是在旧村改造的同时，村委会与宏福集团签订土地流转协议，全部土地只租不卖。三是宏福集团利用土地优势引入企业，推进工业化;另一方面，通过调整产业结构，大力发展第三产业，引进学校，推进村庄城市化。

三、重庆的城乡一体化试验

重庆市在推进统筹城乡综合配套改革试验中，始终把着力点放在加快形成城乡一体化发展的机制体制上，进行了“地票”、“三权”抵押融资、“转户不动地”、“先祖后售、租售并举”等制度创新，为我国破解城乡二元结构、构建新型工农城乡关系提供了可操作性制度安排。

刘守英教授

作者简介：

刘守英，经济学博士，中国人民大学经济学院教授，博士生导师。中国土地学会常务理事、中国城乡发展交流协会副会长、中国农村产权学会副会长。美国威斯康星大学农经系与土地研究中心及美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者。曾任国务院发展研究中心学术委员会副秘书长，农村部副部长， 国务院发展中心城乡统筹基础领域负责人，中国经济时报社长、总编辑。中央政治局31次集体学习土地问题讲解人。主要研究领域为土地制度与发展、制造业转型升级以及城乡互动。

获奖著作简介：

《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》于2017年12月在北京大学出版社出版。《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》是作者在国务院发展研究中心期间，全面参与地方土地制度改革设计和试验过程中形成的土地调查研究的案例集。书中以湄潭、成都、重庆、南海等地农村和城市土地改革试验区为切入点，记录了大量珍贵的一手资料，并在此基础上进行基于真实世界的经济学分析，全面反映了中国地方土地制度变迁和试验的历史。本书反映了中国土地制度变革面临的困境，底层和地方经验，提出了土地制度改革的有针对性的建议，也是反映近十年中国土地制度变迁的宝贵资料。

该书作为基于实践调查的中国农地问题和土地问题的专著，对农业部门内的土地有效配置和城乡部门间土地的有效配置做了富有开创性的研究，是一本集理论观点创新和现实重大问题关切于一身的力作。本书系统反映了作者对土地问题的研究的诸多独创性成果，突出了制度与资源配置内在的深刻关联。

本书的重要贡献在于：1、该书关注了经济发展中关乎农民与农业以及关乎城市和乡村的一种重要的生产要素——土地的配置制度与配置效率问题。全书不仅深入讨论了作为农业活动中生产要素的土地的配置效率与制度之间的深层关系，还深刻分析了作为一种生产要素的土地在城乡之间配置与经济发展之间的复杂关系，这两个层面就构成了该书的最重要的两个创新方向；2、本书对现实进行了深入细致的调研，突出实践出真知，以真实的世界发生的问题和现象为导引，力图通过深入实践来理解和解决中国经济发展中的重点难点问题。这种强调一手调查的研究风格是本书的鲜明特色；3、本书深刻剖析中国经济发展问题中农地问题以及土地问题，其诸多识见和观点不仅让学者耳目一新，也为国家具体政策的制定提供了有益的借鉴，产生了积极的效果。

目录

上篇：农村土地问题调查

第一章 湄潭：一个传统农区的土地制度变迁

一、引言

二、1979—1984：短期政策的不断迭加

三、进一步变革集体土地所有制的经济要求

四、制度供给：湄潭土地制度试验区

五、结论

第二章 湄潭县“增人不增地、减人不减地”试验调查分析

一、湄潭县“增人不增地、减人不减地”试验的背景与实施

二、调查区域的基本特征

三、“增人不增地、减人不减地”对农村转型的影响

四、基本结论与建议

第三章 上海市松江区家庭农场调查

一、松江区家庭农场发展情况与主要做法

二、家庭农场经营状况与效果

三、推行家庭农场的条件

四、松江家庭农场探索的意义与思考

第四章 四川省成都市农地股份合作社试验

一、实行农地股份合作社的背景

二、土地股份合作社的组建与制度安排

三、土地股份合作社的管理与经营方式

四、土地股份合作社的经营、收益与分配状况

五、对成都农地股份合作社试验的评论与建议

第五章 湖南省农民专业合作社调查

一、湖南省农民专业合作社发展状况

二、几个农民专业合作社案例

三、农民专业合作社的新特点

四、政策建议

第六章 黑龙江省绥化市农业发展方式变迁调查

一、经济结构与农业投入的重大变化

二、农业经营形式急剧变化

三、农民专业合作社的经营与效果

四、绥化现代化农业的投入产出分析

五、发展现代化农业、提高农业经营效率的政策建议

第七章 山东省供销社的服务规模化试验

一、单纯扩大农地经营规模实现不了农业现代化

二、探索农业服务规模化：山东省供销社的试验

三、正确认识和客观把握中国农业现代化的战略重点

下篇：城市土地问题调查

第八章 浙江省土地财政与城市化调查

一、引言

二、90年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入

三、政府垄断土地一级市场：城市化扩张的制度保障

四、土地财政与土地金融：城市扩张的两大依托

五、政府与农民之间的利益博弈

六、基于实地调研的几点政策考虑

第九章 陕西省土地融资与城市化调查

一、引言

二、依赖基础投资和城市扩张支撑的高速增长

三、发育不充分的土地市场

四、土地税费及土地收益对地方财政的贡献

五、依赖金融和负债支撑的城市化

六、城市化进程中的农民土地权利

七、基于调查的几点结论和政策含义

第十章 20世纪90年代的集体建设用地入市调查

一、农地转集体建设用地政策演进

二、农村集体建设用地进入市场进程

三、农村存量集体建设用地进入市场的几种途径

四、土地农转非市场发展的几个政策问题

第十一章 广东省南海区的土地资本化与农村工业化

一、工业化进程中的农民土地权利：南海模式

二、南海土地股份制的实质

三、集体经济组织实体化

四、农村集体非农建设用地进入市场的法律困境

五、结论和政策建议

第十二章 广东省南海区集体土地入市与城乡一体化调查

一、集体建设用地上的工业化和城镇化

二、做法与效果

三、保护耕地和保障农民权益的措施

四、政策建议

第十三章 北京市昌平区郑各庄村调查

一、引言

二、宅基地商品化与土地资本化

三、集体建设用地入市与农地非农化

四、政策意义

第十四章 北京市朝阳区高碑店乡调查

一、城市化进程中城乡结合部面临的突出矛盾

二、朝阳区高碑店乡的做法与政策创新

三、解决“城乡结合部困境”的政策建议

第十五章 重庆市统筹城乡试验与土地制度创新

一、重庆统筹城乡改革试验的土地制度创新与绩效

二、改革试验的价值与面临的问题

三、进一步推进制度试验的建议

精彩文摘：

农村土地调查始于1988年。当年夏天，我卷起在复旦大学用过的铺盖，风尘仆仆来到那个年代许多青年人向往的地方——原国务院农村发展研究中心发展研究所。按照安排，我跟周其仁搞一段时间土地问题调查。没几天，所里发给我一件军大衣，一个大行李箱，这是我们所那时的标配，大衣备大伙冬天在外调研时御寒，箱子供大家下乡调研回来装资料。安顿下来后，我的第一趟出差就是随其仁到贵州湄潭调查，一同前往的还有在芝加哥大学读博士的文贯中兄。还没来得及收拾第一次坐飞机的兴奋、第一次在机关食堂用餐的好奇，我们就坐着“周师傅”开的老式军绿色“212”吉普向湄潭进发。从贵阳到湄潭200多公里，我们头天下午启程，一路颠簸，连夜兼程，受着沿途崖边夜行、乌江天险、息烽浓雾的惊吓，伴着一路上双手紧抓车护栏的贯中兄不停地和其仁讨论土地问题，于第二天下午抵达湄潭县城。湄潭试验产生的影响在此不表，对相关争议也不在此作回应。湄潭调查至今仍然刻骨铭心，主要是它在很大程度上影响了我从事研究的路数。

推介书评：

土地不仅可以长出庄稼，而且可以长出工厂和城市，不仅关系到农村发展和社会稳定，而且关系到工业化和城市化，因而土地问题是一个重大的经济、社会和政治问题。刘守英著《中国土地问题调查》（以下简称《调查》，凡引自该书，只注页码）抓住中国40年来经济发展和社会变迁中的这一根本问题，既揭示出传统制度矛盾的本质，也彰显了改革探索的艰难和可贵；既立足于现实既存的基础，又揭示出长远发展的方向；既符合思想理论的逻辑，也显示出政策实践的良好效应。如果上网搜索，讨论土地问题的著述可以说汗牛充栋，不可胜数，据笔者所及，《调查》的学术价值和实践意义最为突出和独特。

从2003年起，由于征地拆迁矛盾的尖锐，本人开始关注土地问题，后有刘守英帮助，对土地问题作过专门调查研究。《调查》讲述的故事，如广东南海、山东德州、北京郑各庄、四川成都、重庆，有的实地考察，有的参与讨论。因此，阅读《调查》既感到亲切、自然，又心潮起伏，难以自禁，仿佛又回到现场，再次目睹这场巨大的变迁过程。

老一代经济学家董辅礽曾有一个“屁骨加脑袋”的名言。他说，作研究工作需要具备两个条件，一个是“屁骨”，敢于坐“冷板凳”；一个是“脑袋”，即“创造性思维”。从刘守英的实践看，还要加上一个条件，即“两条腿”。应当是“屁骨加脑袋加两条腿”。两条腿的作用就是要走进真实世界，到农村、到底层、到现实经济生活中去观察，去感受，去体验，去访谈，去思考。

——张曙光《走进村庄，走进底层，走进真实世界——评刘守英著《中国土地问题调查》

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