在清宫电视剧中，经常会听到两个耳熟能详的职位，一个是总督，一个是巡抚。两个都是地方大员，平时关系都比较融洽，但一有大事，经常闹矛盾，不光吵得脸红脖子粗，下属官员都不得不选择一方站队，甚至还将官司打到京城皇帝那里，让皇帝裁决。这就是所谓的督抚不和，在清朝非常常见。可能很多朋友会疑惑，都是在一个地方办公，到底谁的官大，为什么能够吵起来呢？

其实这就涉及到了清朝的督抚制度。清朝入关之后，在明朝官吏制度的基础上加以改变，形成了特有的职权划分。清朝本来是有8个总督的，分别是直隶总督、两江总督、两广总督、闽浙总督、湖广总督、陕甘总督、四川总督和云贵总督，在光绪三十三年即公元1907年，改盛京将军为东三省总督，一共有九个地方总督。

另外，在乾隆十八年，为了加强漕运和河道的管理，又分别加设了漕运总督和河道总督。这两个总督没有地方职责，有时候由巡抚或其它总督兼任。

从名字就可以看出，总督的权力非常大而且所辖的地方也非常广，往往可以管理几个省的军政民政。在品级上，总督一般都是正二品的，如果加挂了尚书衔，那就是从一品。

至于说巡抚，是管理一个省的最高长官，人数相对比总督多。在清朝两百多年的兴亡历史中，许多行政地区遭遇过调整，因此巡抚的数额经常变动，大部分时候是15人。他们的品级一般是从二品文官，如果加挂侍郎衔，就是正二品。

那么，照这样一说，巡抚的品级比总督要低半级甚至一级，而所辖的省又恰好是总督管理的地区之一，是不是就是总督的下级呢？为什么敢不听总督的命令，与总督对抗呢？

其实并不是这样的，尽管总督的品级更高，管理的地区也更多，但总督和巡抚之间，完全是平行的关系，并不是从属的。他们都是朝廷委派的到地方任职的官员，只对皇帝负责。总督和巡抚都有直接向皇帝上奏折的权力，所以谁也管不了谁。

在处理当地的事务上，巡抚可以说了算，不用向总督请示，总督也可以决定，不必向巡抚征求意见。如果是两方有分歧，则商量着办，商量不好的话，自然就会大动干戈，面红耳赤，甚至关系僵化，将官司打到朝廷，让皇帝判断。这其实也是清廷为了维护自身的统治，故意在制度上进行权力的制衡，避免一方权力过大。

这种情况一再发生，在清朝大部分时期的八个总督中，还有四个要与巡抚住在一个城市，形成督抚同城的局面。比如闽浙总督与福建巡抚住在福州，两广总督和广东巡抚住在广州，湖广总督和湖北巡抚住在武汉，云贵总督和云南巡抚住在昆明。这个关系就更难相处，往往任命一个职位，总督和巡抚意见不一致，闹出纠纷。

这就为难了当地的布政使，具体是由他操作的。往往当时的布政使就将总督和巡抚的决定都写下来，让下面的官员去办，至于说下面怎么办，他也不会操心。顺便说一句，布政使的权力也很大，也是从二品，他也不怕总督和巡抚。清廷这样的制度，自然导致了行政效率极其低下，却能从中渔利，避免权力过分倾斜。

当然，还是有特例的情况，总督就能在名义上控制巡抚。比如在太平天国闹得厉害的时候，清政府授予曾国藩两江总督之职，还特意在圣旨中加了一句“节制五省军政”。这钦差命令，让这个两江总督的含金量就更高，可以指挥调动巡抚。尽管如此，还是有如同沈葆桢这样的江西巡抚不听命令，死活不拨付军饷，曾国藩还是只能将沈葆桢弹劾，交由朝廷处理。

基本上，这就是在清朝总督和巡抚之所以相互不买账的政治背景。清政府有意设计这种权力平衡，让官员们为一些鸡毛蒜皮的小事相互扯皮，没有精力去动摇它的江山。