清代的雍正皇帝去世后，子孙尊其庙号为“世宗”，这一盖棺定论的用词非常贴切。“世”字用在皇帝庙号中有两层含义：第一是指帝王世系在这一代发生转移，雍正以庶子身份夺嫡而继位，符合世系转移的情况。第二为承上启下之意，我们常常讲清代康乾盛世，其实康熙、乾隆两朝各繁荣了60年，雍正在其中起到的承启作用非常关键。

康熙皇帝在位时做出的贡献，主要是消除了关系到清政权存亡的外部威胁，巩固了国家的根基，且康熙注重与民休息，因此清朝迎来了一段稳定发展的黄金时期，然而在朝廷内部，其实还存在很多结构性问题没有解决。承平日久之下，这些问题在康熙末年逐渐暴露，若得不到妥善处理，清政府的统治可能会从内部先出问题。

雍正皇帝的功绩，就是通过一系列的改革措施，逐个解决这些历史遗留问题。由于改革会带来阵痛，发展速度放缓，且雍正在位时间短，所以人们提到清朝盛世往往会将他忽略。而实际上，雍正承上启下的作用，对清朝后来在乾隆时期进入全盛至关重要。

在这里，我们主要介绍雍正在位期间，为改善国家财政和吏治所采取的一个重要改革举措，被称为“火耗归公”。

雍正剧照

“火耗”这个词语，在明代万历年间就已通行。张居正实行“一条鞭法”改革后，将百姓赋税合并为银两征收，地方官从百姓手中收到零碎的银两，以火熔铸成银锭上缴国库。在重铸的过程中，会发生银两的损耗，例如百姓上缴了一百两碎银，铸成银锭后还剩九十两，这其中损耗的部分，就被称为火耗。

由于银锭熔铸过程中实际损耗的数量是不确定的，各级地方官员在征收税银时，往往会比实际的数量多报损耗，有的甚至每一两白银就有五钱的重耗，而其中多报的火耗，就被各级官员侵吞，落入了各地私设的小金库中。

明末清初之世，地方官员侵吞火耗的现象十分普遍，被视为官场上的潜规则，这显然不能用天下乌鸦一般黑的贪官理论来解释。事实上，官员视征收火耗为常态，与当时官僚薪酬体系设计的不合理有关。

明朝在设定官制时，将官员的俸禄定得很低，各级官员仅靠朝廷发的工资，只能保证最基本的开支，连体面的生活都无法维持。清官固然让人敬重，但要求所有官吏都是不食人间烟火的圣人，是不现实的。清初沿袭明制，各级官员也额外加征火耗，作为俸禄之外的收入来源。

银锭熔铸产生火耗

对于地方官员私自征收重耗的行为，清廷的心态事实上也非常矛盾。一方面，正如前面讲到，官僚俸禄太低，朝廷不能光让马儿跑，不给马儿吃草，尤其清初时期根基不稳，更需要得到官吏的支持，若直接断了他们这条财路，引起地方官僚的抵触，对巩固清朝统治十分不利。

另一方面，清朝立国之初，吸取了很多明朝灭亡的教训。其中之一，为明末时朝廷横征暴敛，百姓苦不堪言，才激起了许多农民军起义，这也是清朝统治者们喊出“永不加赋”这一政策口号的原因。而承认火耗，则无异于以官方的形式给百姓加征税负。

在这样的矛盾心态下，清廷只能默许地方官员加征火耗的行为，不敢摆到台面上来讲。一直到康熙末年，由于一些客观地原因，清廷不得不公开讨论并重新审视火耗的问题。

康熙剧照

康熙末年，由于承平日久，人心思倦，加上康熙皇帝年老精力衰退，对官吏的监督有所放松，以致腐败现象严重，官吏挪用公款，许多省份财政出现亏空。

在追索贪腐官员，仍无法弥补国库亏空的情况下，有大臣如陕西巡抚噶什图向康熙皇帝上奏，提出用各省多年征收火耗形成的小金库来填补亏空：

“陕西亏空甚多，若止于参革官员名下追补，究竟不能速完。查秦州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者，臣与督臣商议，量留本官用度外，其余俱捐补合省亏空，如此则亏空即可全完。”

陕西巡抚这一建议，相当于希望以皇帝背书，为官员的火耗行为正名，同时解决当时国库亏空的问题。但而康熙当时却不认同这种做法：

“此摺朕若批发，便谓朕令加征；若不批发，又谓此事已曾奏明，竟自私派。定例私派之罪甚重。火耗一项，特以州县官供应甚多，故于正项之外，略加些微，以助常俸所不足，原属私事。若公然如其所请，听其加添，则必致与正项一例催徵，将肆无忌惮矣。”

康熙此言，道出了其心声。在康熙看来，火耗的存在，是在当时畸形的官僚薪酬之下，不合理的产物。他作为皇帝默许火耗存在，却不愿意拿到台面上讲。这也是因为康熙担心万一自己承认了火耗的合法性，相当于变相加税，可能引发一些更加棘手的问题。

雍正剧照

彼时康熙皇帝大限将至，为了保全自己的令名，不想去触碰这个敏感的世纪难题，也无可厚非。但雍正继位后，总不能继续无视这个问题，再一直拖下去，迟早会积重难返，难以措置。

然而要整饬财政问题，尤其是要把手伸到地方官员的钱袋子里，如果方法不当，则必事倍功半。雍正二年（1724年），山西布政使高成龄上奏，提出火耗归公和养廉银的概念，雍正下谕让群臣议奏：

“此事着总理事务王大臣、九卿詹事科道，平心静气，秉公持正会议，少有一毫挟私尚气。阻挠不公者，国法具在，断不宽宥。各出己见，明白速议具奏。如不能画一，不妨两议三议皆可。”

从雍正的语气，可以看出他对这次改革的重视，而特别强调“两议三议皆可”，则说明雍正知道此次改革阻力极大，商讨出一个能让各方势力接受的对策并不简单。

雍正剧照

此项改革商议的过程非常复杂，自雍正二年（1724年）开始，直到雍正五年（1727年），在雍正的坚决推行下，让火耗归公制度在全国成为定制。

雍正的所谓火耗归公，实际上是做了康熙不愿意做的事情，即以清廷官方形式承认了火耗的合法性，根据各地省份大小厘定额度，由朝廷统一征收纳入国库，不再有地方官员自己掌管。征收的火耗除了填补国库外，多出来的部分以养廉银的形式下发，仍作为各级地方官员俸禄之外的一项额外收入。

或许有朋友会提出疑问，火耗一项无论是中央还是地方征收，都是来自百姓的民脂民膏，雍正进行这一项改革到底有什么意义？总的来说，好处有以下三点。

第一，雍正将归公的火耗银钱填补财政缺口，顺利度过了康熙晚年以来造成的国库亏空的财政危机，解了一项燃眉之急。

第二，官方正式承认征收火耗的合法性，看上去像是增加了一项税目，雍正自己要承担骂名。但实际上，火耗已经以官方默认的形式经历了明清两朝，存在了一个多世纪，雍正的火耗归公相当于把这项隐性税收放在了阳光下，对百姓而言并没有增加额外负担，反而是解决了部分地方官员随意横征暴敛的问题，对许多地方的百姓而言事实上减轻了税负。

第三，过去火耗由基层官员征收，以层层向上贿赂的方式供应给各级官员，非常容易在官员中形成相互勾结的利益集团。而中央集中火耗征收权后，钱还是照样发给地方官员，但却是以从上往下的形式发放，既避免了上述不利影响，也有利于增强中央对地方的影响力。

当然，官僚贪污腐败是个痼疾，雍正的火耗归公和养廉银制度，难以彻底根绝腐败。但在当时的历史背景下，这仍然是一项非常有效的改革尝试，也取得了十分积极的效果。

参考资料：《清实录康熙朝实录》《清实录雍正朝实录》《清史稿·食货志》等