近日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“生态环境法典草案”）提请十四届全国人大四次会议审议。这将是继民法典后，中国第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生态环境法典”命名的法律。

编纂采取适度法典化模式

生态环境法典草案共5编、1242条，各编依次为：总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。

在3月4日举行的十四届全国人大四次会议首场新闻发布会上，大会发言人娄勤俭介绍，生态环境法典不是简单的法律汇编，也不是完全新立新定，而是对现有的生态环境法律制度机制和规则规范的系统整合、编订纂修、集成升华。

现行有效的生态环境领域的法律有30多部。生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式。何为适度法典化？全国人大常委会法工委副主任、生态环境法典编纂工作专班具体工作牵头人黄薇表示，这种模式并不是要将所有的生态环境领域的法律全部纳入，而是区分不同情况分别处理：

第一类情况，将现行的环境保护法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，上述法律不再保留。

第二类情况，将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、能源节约与绿色低碳转型等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。这些方面的现行法律主要有森林法、草原法、长江保护法、青藏高原生态保护法、国家公园法等20余部法律。这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留。

第三类情况，考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间。

草案回应百姓细微关切

法典编纂过程中，高度重视人民群众提出的意见。比如在污染防治编中增加改善生态环境质量、保障公众健康的内容，要求政府在秸秆、落叶等焚烧的组织和管理方面更加科学精准并加强相关指导。

“研读这部鸿篇巨制，我最大的感受是，它既保持了作为国家基本法典应有的宏大视野，又精准地回应了老百姓日常生活中的细微关切。”全国政协委员、首创环保集团副总经理黄绵松说，草案提升了监测数据的公信力和准确性，对生态环境监测机构提出了明确的备案管理和责任要求，新增规定，监测机构不仅要有相应的技术能力，还要依法备案，并对数据的真实性负责。这从制度设计上堵住了数据造假的漏洞。

黄绵松认为，草案还回应了新型污染挑战，针对化学物质、电磁辐射、光污染等新领域污染问题作出专门规定；明确了广告屏、玻璃幕墙的光污染防治要求，将老百姓关心但过去法律界定模糊的领域纳入了监管视野，体现了法典的科学性与时代性。更为重要的是破解民生痛点，法典对长期困扰群众生活的“家门口”餐饮油烟、异味、噪声等问题，通过完善标准、强化源头防控、明确主体责任等系统性制度设计。

由于从事的工作与生态保护修复和环境治理有关，全国政协委员、西北农林科技大学教授昝林森对《生态环境法典（草案）》格外关注。在他看来，生态环境法典草案变“事后补偿”为“事前防控”，明确政府在野生动物致害严重区域需建设隔离设施、强化监测预警。同时给群众吃下“定心丸”。“以前老百姓遇到野生动物袭击家畜或危及人身安全时，往往束手束脚。法典草案明确在紧急情况下采取避险措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。”他说，这体现了“生命权优先”的法治温度。

全国政协委员、中国气象局国际合作司司长张兴赢说，生态环境法典草案考虑到立法需求，在第四编“绿色低碳发展”中设立“应对气候变化”一章，对气候变化作出原则性、引领性规定，为加强应对气候变化工作迈出了重要一步，也为未来的实践发展确定了原则、奠定了基础。

■专访汪劲：“集成升华”是生态环境法典编纂“点睛之笔”

继民法典开创我国法典编纂先河之后，第二部法典为何选定生态环境领域？生态环境法典编纂的基础有哪些？生态环境法典草案的亮点是什么？新京报记者采访了长期参与国家及地方环境资源立法工作的北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲。

他认为，此次编纂采用“适度法典化”模式，不仅要对现有法律进行系统整合，更将绿色低碳发展等新理念单独成编，将为世界贡献一部具有中国特色的生态环境法典方案。

北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲。受访者供图

生态环境领域单行法律足够多，具备法典化基础

新京报：继民法典之后，我国在生态环境领域编纂第二部法典。为什么是生态环境领域？编纂的条件和基础有哪些？

汪劲：第二部法典的选定并非一蹴而就，曾在多个潜在候选领域中比较、筛选。比如已经启动开展编纂研究的行政法、教育法、经济法等领域也曾被确立为重点对象。但行政法和经济法范围相对较广，教育法体量较小。

我认为，判断某个立法领域法典编纂的条件是否成熟，至少满足4个方面的要素。

一是得到党中央的支持。生态文明体制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成绩。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出，研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。环境法典排在了首位。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。

二是该领域单行法律数量足够多，具备法典化基础。启动编纂生态环境法典工作的时候，我国有30多部生态环境领域的法律。

三是在法律实践上，不同主体对统一协调的法律制度体系、法律实施的体制和机制有强烈的需求。这种需求体现在多个层面。比如行政执法层面，生态环境领域执法部门众多，包括环保、自然资源、林草、水利等部门。但相关法律制定时间先后不一、起草部门不同，存在内容重复、交叉甚至冲突的情况，给执法带来困扰。在司法层面，生态文明体制改革以来，中国法院设立环境资源专门审判机构、组织2400余个，各级检察机关也设立了专门的公益诉讼机构，但是在司法和审判方面还面临着职能相对模糊、法律依据不充分等问题。在改革成果固化层面，生态文明体制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系统性地将这些成果表现出来。

四是学术研究要有长期、扎实的前期准备。2017年，中国法学会环境资源法学研究会新一届领导班子成立，现任全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长和中国法学会环境资源法学研究会会长的吕忠梅当时和我商量，决定以法典编纂研究为抓手，以系统梳理环境法学理论和实践为成果，用10—15年的时间健全完善一整套中国自主的环境法学知识体系，以此培养一批有能力、高水平的中青年环境法学者。于是，我们启动了中国环境法典编纂研究系列重点项目，系统梳理中国环境法学基本概念和基本范畴，翻译研究法国、德国、美国等十余个国家的环境法典的文本，超100名环境法学及相关学科的学者参与。由我牵头历经4年修订起草了《生态环境法典专家建议稿（草案）》，前后有三个版本，条文总数1500多条。

正是因为有这样扎实的基础理论研究，从2021年到2023年，环境法典的编纂研究连续3年被列为全国人大常委会年度立法计划首选对象，并最终在2023年正式列入十四届全国人大立法规划。之后，我们课题组又和全国人大常委会法工委工作专班进行了多次深入研讨，并提供我们的《生态环境法典专家建议稿（草案）》作为参考。

新京报：相较于民法典，编纂生态环境法典有哪些特点？

汪劲：民法典对公民的人身权、财产权、人格权等作出明确规定，只规定“私权”，因为有大量国外经验可循，且我国民法研究成熟，同时民法典将涉及公权力的行政因素排除在外，所以编纂相对容易。

生态环境法典是编纂“公法典”的尝试，难度较大。一方面，生态环境法律制度包含大量国家环境保护义务、政府环境监督管理职能等公法内容，其编纂为我国未来的法典编纂积累宝贵的经验。另一方面，生态环境法典并非一部纯粹的“公法”，例如“生态保护”编就是建立在尊重“私权”制度基础上的，生态保护、自然资源合理开发利用必须尊重物权、财产所有权，通过政府计划安排、指定保护区域和与所有权主体协商，以及通过生态补偿、财税优惠和鼓励措施等方式来实现保护目标，而非单纯的行政命令。而“绿色低碳发展编”则需要在大量市场规则的基础上建立一整套规则体系。

确保法典既权威又灵活，为未来创新和调整留出空间

新京报：现行有效的生态环境领域的法律已有30多部，为何还要编纂法典？

汪劲：生态环境法典是对现有的生态环境法律制度机制和规则规范的“系统整合、编订纂修、集成升华”。这12个字可以这样理解。

“系统整合”就是通过“提取公因式”，将30多部法律中的共通性内容提取出来作为总则的基本规范和主要内容；将污染防治相关法律的内容整合为“污染防治编”；将生态保护、自然资源保护相关法律的内容整合为“生态保护编”；将涉及经济社会、市场交易、绿色低碳发展的内容整合为“绿色低碳发展编”等。由于目前我国环保法与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文重复率达30%以上，因此对相关条文进行系统整合，还可以避免条文的重复规定。

“编订纂修”就是对30多部法律中的各种法律制度，根据实施需要和实施问题采用对法律条文的平移、编集、增删等方法，使法典某项制度的结构和内容更合理。“纂”就是指根据新形势需要，增加过去没有但必要的制度。“修”是指修改现有法律中不合理的条款，比如一些无法执行的“僵尸条款”或者不适应新时期生态环境保护需要的内容，要修改成“可操作、可执行的”条文。

“集成升华”可以将政策性文件上升为法律，将改革成果制度化，也是法典编纂的“点睛之笔”。很多在实践中运行良好的制度，如“生态环境损害赔偿制度”“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）等，在单项法律中没有规定，执行起来没有法律依据，目前只是一些政策性文件中规定并开展试点，此次升华成法律，使制度完整化。

新京报：这次编纂采用了“适度法典化”的模式，适度法典化有哪些优势？

汪劲：在编纂法典时，既要追求体系的完整性和系统性，又要考虑环境问题的复杂性和发展性，为未来的制度创新和单行法调整留出必要空间。我国有30多部生态环境相关法律，在法典编纂过程中，不可能将所有内容都“一刀切”地纳入，需要有所取舍，确保法典既权威又灵活，既能解决当前问题，又能适应未来生态文明体制改革的需要。

中国的生态环境法典将成为其他国家制定环境法典的“样本”

新京报：草案分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编以及法律责任和附则编。如何理解这种结构设计？法典草案将“绿色低碳发展”单独成编，释放了什么信号？

汪劲：在过去的环境科学和环境法学体系中，环境问题主要分为两类，一是环境污染问题，比如水体、大气中排放污染物当排放超过限度时，即造成污染；二是生态破坏问题，开发利用自然资源，如砍伐森林、开采矿产等，直接导致环境要素的减少和生态系统的破坏。

从20世纪80年代以后，人们发现仅控制污染和生态破坏并不能解决所有环境问题，一类新的、源于社会经济正常运行的行为带来的环境问题日益凸显。比如物质未能循环利用造成废弃物不断增多的问题、塑料袋无法降解的问题，再如二氧化碳作为温室气体会间接影响环境和气候的问题。这类问题伴随人类社会和经济发展产生，正是“绿色低碳发展”要应对的核心。

所以我们提出，法典编纂应当将“绿色低碳发展”与污染控制和生态保护相并列单独成编，就是把市场经济发展过程中产生新环境问题的原因和因素也纳入法典规制的范畴。这一编包括气候变化、国际合作、清洁生产、循环经济发展等。

新京报：生态环境法典将为世界贡献什么？

汪劲：我国的生态环境法典将为世界贡献一个最新、最全的法典方案。目前只有10个国家有法典，有的是编撰汇编型的，有的是实质编纂型的。我们的生态环境法典是实质编纂，既有原来的法律又有新的条文，其中“绿色低碳发展”单独成编在世界各国也是没有的。在法典编纂过程中既研究了其他国家环境法典的框架结构，吸收了各国法典的优点，同时也具备中国特色，因此我认为中国的生态环境法典将成为其他国家制定环境法典的“样本”。

新京报记者 张璐

编辑 白爽 校对 杨利