过去的一年，观察美国政治的人常常会产生一种难以言喻的错乱感。尤其是在过去两个月，美国的白宫、国会与五角大楼纷纷发布了各自的国家安全文件，名义上它们都是在回答一个问题：美国接下来将往哪里走？然而，当我们将这三份文件放在一起对比时，会发现它们几乎各自讲述着截然不同的故事。2022年12月初，白宫发布了2025版《国家安全战略》，该文件强调了战略收缩，并且承认世界正在走向多极化，明确要求盟友们自负其责。但随即，国会通过的《2026财年国防授权法案》却几乎完全复刻了美国过去数十年的老路，继续加码全球军事部署，强化盟友关系，并将长期竞争写进法律。而到了今年年初，五角大楼发布的2026年《国防战略报告》则给出了介于前两者之间的第三种路线。虽然它们都属于国家安全文件，但却指向了三种截然不同的未来方向。这种明显的错乱让人不禁发问：今天的美国，究竟想成为什么样的国家？它又准备如何继续参与世界的治理？我们不妨从这三份文件入手，试着拆解一下美国战略的真正轮廓，同时探讨这一切对中国意味着什么。

将这三份文件放在一起进行比较，差异就变得异常明显。2025版《国家安全战略》本质上是一份战略愿景文件，它试图从根本上重新定义美国在世界中的位置。文件中反复强调美国优先，指出资源有限，强调战略收缩，并把美国本土和西半球的安全置于首位。白宫公开反思过去几十年中美国在全球的无差别介入模式，认为美国不可能也不应该再去主导所有地区事务。在外交理念上，这份文件显著淡化了意识形态的色彩，更多强调现实利益，甚至使用了势力范围这一词汇，承认多极世界的趋势已经不可阻挡。由于这种策略上的调整，这份《国家安全战略》对现有的跨大西洋安全体系产生了冲击，它减少了对欧洲事务的承诺，甚至在俄乌战争的表态上也显得相对保守。对中国的表述，特意避开了全面对抗的框架，更多强调的是互利和避免冲突。整体而言，这份文件传递的信号十分明确：美国渴望降低负担、收缩战略，把更多责任交给盟友。

然而，紧接着美国国会通过的《2026财年国防授权法案》，却展现出了另一种截然不同的思维方式。该法案不仅授权高达9010亿美元的军费规模，还通过大量条款将军事承诺、联盟义务、对手遏制、常规武力建设和高端技术投资等内容写进了法律。这份法案中，依旧延续了美国一贯的全球军事存在，支持欧洲和乌克兰的防务，强化与台湾的安全合作，扩大印太地区的盟友体系，并继续推动与中国的脱钩。这些内容显然与白宫在《国家安全战略》中释放的收缩信号背道而驰。从某种程度上说，这份法案甚至像是在否定总统战略设想的现实可能。

再来看今年年初五角大楼发布的《2026年国防战略报告》，这份文件可以看作是总统战略意图的具体行动方案。它在方向上吸收了一些白宫《国家安全战略》的理念，比如强调本土防卫和西半球安全优先，强调盟友需承担更多责任，强化国防工业基础的重建。但在全球军事部署、威慑结构和能力建设上，它仍然遵循着国会和军方所确立的长期安全框架。例如，在全球军事存在方面，五角大楼依然保持着对印太和欧洲的前沿威慑布局；在对手竞争的结构性认定上，五角大楼仍将中国视为最具系统性挑战的长期对手；在导弹防御、网络安全、核力量现代化等硬实力领域，这份报告与《国防授权法案》的内容几乎完全一致。

因此，如果单独看任何一份文件，都会得出一个片面的结论。但把这三者放在一起，却会发现它们并不在同一轨道上。而要真正理解这种差异，必须从这些文件的制度背景入手。在美国宪法中，关于军队和战争有一项关键的分工。总统是三军统帅，负责指挥作战；但军费的拨款、军队的规模以及军队的建设，却是由国会掌控。拨款权在国会，军队的立法权也在国会。宪法的设计正是为了防止总统单独说了算。但问题是，宪法虽然规定了权力归属，却没有规定国会该如何具体管理军队。在相当长的时间里，这并不成问题，因为美国在二战前并不是一个常态化的军事国家，军队规模较小，战争也大多是阶段性的。国会通过临时授权和专项拨款就足以应对国防需求。但随着二战后的美苏冷战，情况发生了变化。美国首次在和平时期保持着庞大的常备军和全球驻军体系，国防不再是打仗时启动的应急模式，而是全年无休的国家机器。原先那种临时授权的方式已经无法适应新的形势。于是，国会逐渐开始设计新的规则。20世纪50至60年代，国会逐步确立了一种新的立法逻辑，即在拨款前先通过一部专门的授权法案，批准军队规模、武器项目、军事政策和组织结构。到了1961年，年度《国防授权法案》正式成为常态，形成了授权在前、拨款在后的制度结构。但随着时间推移，新的问题也随之浮现：越来越细化的《国防授权法案》虽然解决了军费分配的问题，却也导致了军种割裂、战略碎片化的问题愈加严重。

为了应对这一局面，1986年，美国国会通过了《戈德华特—尼科尔斯法案》。该法案的核心作用是重塑美军的指挥体系，但它还有一个常被忽视的设计，就是要求总统定期向国会提交《国家安全战略报告》，系统阐明美国所面临的安全环境、核心利益和战略方向。1987年，里根总统发布了美国历史上的第一份《国家安全战略》。自此以后，这份文件便成为总统任期内的重要工作之一。从制度设计上来看，《国家安全战略》更像是一份战略宣言，它由总统的国家安全事务委员会主笔，反映的是总统及其团队对未来的战略设想。尽管它具有指导性作用，但并没有直接的执行力，因为它最终必须通过国会通过的《国防授权法案》由五角大楼落实。这样一来，问题也随之而来：总统的宏大战略构想与国防部的具体执行之间，存在着一个断层。为了弥合这个断层，《戈德华特—尼科尔斯法案》要求国防部长定期评估军队建设，并详细说明如何支撑总统的国家安全战略。这一机制在90年代演变成《四年防务评估》，到2017年，又正式由《国家防务战略》取而代之，明确要求国防战略不仅要服从总统的《国家安全战略》，还要与国会通过的预算和法律框架相匹配。这也意味着，《国家防务战略》实际上是一个折中方案，它既要遵循总统的战略意图，又要符合国会的授权和预算。

因此，这三份文件的真正区别，其实在于它们各自的制度功能。《国家安全战略》提出了问题和方向；《国防授权法案》划定了边界和成本；而《国家防务战略》则负责给出具体的执行方案。这一体系的设计目的是确保总统、国会和军方之间互相牵制，防止任何一方把美国带向不可逆的方向。今天我们所看到的美国政治混乱，正是这套制度高强度运转时最真实的状态。

那么，问题来了，这三份文件究竟哪一份才代表美国的国家安全战略？要回答这个问题，我们需要明白，观察美国不能仅仅看它说了什么，还要看它做了什么。在美国的政治体系中，总统确实有制定战略愿景的巨大话语权，但如果没有国会的预算和法律支持，这些愿景往往难以变为现实。国家