央广网上海3月1日消息（记者林馥榆）凭借独一无二的沪派水乡体验，青浦区朱家角古镇去年接待的境外游客数量达到227万人次，创下历史新高。这幅图景背后，是上海古镇保护与发展迈入新阶段的缩影。

3月1日，《上海市历史文化名镇保护条例》（以下简称《条例》）正式施行。这是上海首次为历史文化名镇专门立法，标志着这座国家历史文化名城的古镇保护工作，从此进入法治化、系统化、精细化的新阶段。

青浦区朱家角古镇（央广网记者 林馥榆 摄）

为何要为古镇保护单独立法？

上海目前拥有11座中国历史文化名镇，分布在浦东、嘉定、金山、青浦、宝山五个区。它们与中心城区的历史文化风貌区一道，共同构成了上海“红色文化、海派文化、江南文化”三大文化的重要载体。

然而，上海古镇发展不均衡的问题较为明显。除朱家角、新场等少数古镇已形成特色并集聚人气外，大部分古镇面临环境风貌退化、功能定位不清、保护利用路径不明等问题。

在立法调研中，一些问题被反复提及：古镇里的古桥虽然保住了，桥下的河道却被填平，小桥流水的韵味不在；许多古镇陷入“千镇一面”的尴尬，蹄髈、臭豆腐、汤圆被戏称为古镇“三件套”，业态同质化严重；部分古镇出现空心化，人走了，房子闲置下来，修缮维护的责任难落实。

这些问题，与此前上海已出台的《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》《上海市城市更新条例》所适用的场景不尽相同。中心城区寸土寸金，房子几乎不可能长期空置，但古镇面临的问题恰恰有其特殊性。由于此前一直缺乏系统保护历史文化名镇的专门立法，难以通过统筹空间肌理、文化传承、文旅融合、运营安全等各方面予以妥善解决。

填补这一法律空白的必要性日益凸显。2025年3月，由上海市人大城建环保委、常委会法工委，市司法局、市住建委、市规划资源局、市文化旅游局和市房屋管理局等单位组成的立法专班正式启动工作。经过扎实、严谨、开放的程序，《条例》顺利通过上海市人大常委会会议审议，于今年3月1日起正式施行。

朱家角古镇上的商铺，大多售卖的是特产小吃（央广网记者 林馥榆 摄）

古镇保护从“点状保护”走向“系统性保育”

《条例》构建了“管理—保护—利用—保障”四位一体的保护体系，其核心导向，是从以往相对零散的点状保护，向统筹全局的系统性保护转变。

保护理念的升级首先体现在保护对象上。《条例》明确，将保护对象从建筑单体，拓展到涵盖河湖水系、古桥、古井、古树、古塔、牌坊、驳岸、水埠等历史环境要素的“全域全要素”。这意味着，今后古镇保护不再是零敲碎打，而是要守住江南水网格局、桥街风貌这些共同的底色。

参与《条例》起草工作的华东建筑设计研究院有限公司副总经理、副总建筑师宿新宝向记者表示，以前有的名镇虽然保住了古桥，却没有保护好河湖水系，导致古桥最终变成旱桥。“如果没有对整个河湖水系的保护，就很难再谈对古镇的保护。”他强调，这次立法特别强调，古镇的保护应该是一个从大环境到小要素的全要素保护。

针对历史建筑修缮中产权复杂、责任不清的老大难问题，《条例》引入了“保护责任人”制度。通过多元途径解决。这一制度把日常维护、修缮和安全保障等责任明确地落到具体主体上，推动解决“最后一公里”的执行难。

保下来之后，怎么用？这是古镇保护工作面临的核心课题。《条例》专门设置“传承利用”一章，其核心思想是“以用促保、以保促用”。参与立法工作的专家指出，保护不是简单的封存，而是要“量体裁衣式”的活化利用。

《条例》还明确，保护规划应当体现历史文化名镇的特点，挖掘相关建筑、历史人物、历史事件的文化价值和精神内涵。同时，结合历史文化名镇特点，组织制定商业业态导则，对业态规划布局、功能定位、转型升级等予以指导规范，防止过度商业化。

这些原则正在转化为实践。比如浦东新区新场古镇曾一口气回绝了30多家计划经营咸肉、肉皮、海鲜等低端业态的商户，从源头避免同质化。金山枫泾古镇在北大街等风貌肌理突出的老街，通过“前置报备”机制，控制餐饮店数量，避免油污给老街治理带来额外负担。

一些古镇已经开始探索差异化发展路径。嘉定南翔镇拥有完整的十字水街格局，正定位打造“中国国潮第一镇”，孵化国潮文创产业。青浦朱家角古镇则依托非遗及民俗文化基因，串联桥、禅院、老街等历史节点，打造“水脉三叠”“青溪六韵”等示范品牌，激活水网脉络。

在宿新宝看来，古镇的出路不应只有旅游。租金比中心城区低、环境舒适，这些条件完全可以吸引文创、科创等产业孵化项目落地。青浦朱家角周边有华为等产业集群，完全可以探索古镇与产业孵化结合，实现文化与产业协同发展。

朱家角古镇的部分建筑被改造成为特色民宿（央广网记者 林馥榆 摄）

“三区融合”为古镇保护赋能

立法调研中发现，不少古镇变成了单一经营的景区，白天很热闹，一到晚上商户关门、游客散去，就成了空城。“活化是保护工作里最难的一环。古镇要真正活起来，关键是人气和烟火气。”上海市住建委村镇处副处长英明鉴在此前举行的通气会上表示，上海古镇保护强调保护区、景区、社区共生的“三区融合”理念。

这不是简单的叠加，而是对管理模式提出的新挑战。古镇既是一个保护区的概念，需要守住文脉；又是一个景区的概念，需要发展文旅；同时还是一个社区的概念，需要留住原住民。三者融合在一起，对管理的要求自然更高。

《条例》倡导小尺度、渐进式治理，实现风貌特色、历史肌理和社区烟火气的整体性保护。要守住原住民，老旧管网、道路就得升级，否则生活不便，人就会走。为此，《条例》作出重要突破：确因历史文化名镇保护需要，有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等无法达到标准和规范的，有关部门可以制定专门的技术规定。

这意味着，古镇空间活化过程中遇到的消防设施无法按现行标准设置等问题，可以通过专家委员会评审机制灵活应对，不再被单一的建筑规划指标局限。

法规的生命力在于实施。《条例》出台后，关键在于执行。上海市住建委有关部门负责人表示，后续将重点开展四方面工作：一是加强培训宣传，让市级主管部门以及各区、镇的相关领导和从业人员全面了解立法背景和条文适用；二是健全体制机制，构建由相关区政府作为责任主体的职责清晰的三级协同体系；三是制定配套细则，围绕市级名镇申报评定、保护规划编制等内容出台配套实施办法；四是强化规划引领，指导各区、镇加快保护规划的修编工作，将其从技术蓝图升级为综合治理纲领。

目前，上海正在梳理一批具有保护潜力的古镇群落，涉及浦东新区大团镇、康桥镇，青浦区白鹤镇、重固镇，闵行区七宝镇，松江区泗泾镇等。未来，上海将建立市级历史文化名镇保护名录，让历史文化名镇数量进一步扩容。

值得一提的是，新场古镇正代表上海，与苏浙十余个古镇联合申报“江南水乡古镇”世界文化遗产。下一步，或将联合苏浙皖，以“青吴嘉”示范区内的古镇群为先导，共塑跨省域主题线路，构建范围更广、体系更全的古镇文旅产品网络。

从“谁来管”“保什么”到“怎么用”“如何保障”，《条例》构建了一个完整的制度闭环。它既设定了不可逾越的保护红线，也开辟了创新发展的弹性空间；既强化了政府的法定责任，也激发了市场和社会的参与活力。