12月12日，人社部等五部门联合印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》，决定从12月15日开始，在经过两年的36城先行的基础上正式推向全国。这个文件的发布意义重大，标志着我国三支柱养老金体系的制度框架搭建完成，三支柱体系正式开始运行。

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早在1991年印发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中，我国就提出了“基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄型养老保险相结合”三支柱养老保险体系的理念，随着经济社会的发展，养老保险的三支柱建设循序渐进，逐一落地，形成了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险作为第一支柱、企业年金和职业年金作为第二支柱、目前全面实施的个人养老金作为第三支柱、全国社保基金理事会作为应对人口老龄化的长期战略储备的由六个板块构成的“3+1”养老保险体系架构。

与其他各项社会保险制度一样，个人养老金制度的实施也采取了自下而上、多点试错、优化设计、全面实施的“摸着石头过河”与顶层制度设计相结合的方式，于2022年11月在36城先行先试，取得了令人满意的成就，在总结经验的基础上，经过进一步制度优化，现在终于全面实施。之所以说个人养老金36先行城市取得了不俗的成就，主要在于其覆盖率超出了人们普遍的预期。目前建立个人养老金制度的国家大约五六十个，采取的都是自愿性参加的加入方式，大部分国家的覆盖率在10%-20%之间，少数国家超过50%，而我国36城的覆盖率高达22.6%。

但是，36城个人养老金先行过程中也面临“四少”的挑战，即指开户后实际缴存人数较少；在较少的缴存人数中缴存金额较少；在较少的缴存资金中有实际投资行为的较少；在较少的投资资金中选择投资权益类产品的就更少。发达国家建立的第三支柱养老金中也不同程度地存在着类似“四少”的“怠惰”现象，如果制度的怠惰性长期存在，第三支柱养老金在几十年后对退休后的账户持有人而言就会形成替代率非常低的尴尬情况，在有些国家甚至形同虚设，有名无实。个人养老金36先行城市出现“四少”的主要原因是资本市场波动较大，投资收益率没有达到预期，甚至成为负激励，很多权益类产品都跌破净值，账户资产出现浮亏，参加人积极性受损。

针对“四少”难题，为最大程度消除制度的怠惰性，行政主管部门多次召开专家学者和机构代表的座谈会，深入基层，广泛听取参加人和金融机构与基层单位的意见，与多部门进行多次协商沟通，最终达成共识，将一些重要建议纳入在《关于全面实施个人养老金制度的通知》之中。与36先行城市的制度设计相比，此次全面实施着重在三个方面对制度设计进行了完善：一是为提高制度的收益性在投资环节增加了产品供给种类，二是为增强制度的便捷性在销售环节完善了流程服务项目，三是为增加制度的激励性在领取环节降低了资格条件的门槛。其中，此次制度完善中增加产品种类供给最受业界瞩目。

在36先行城市的制度设计中，符合规定的可投的个人养老金产品主要有储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等四种金融产品，此次将产品范围扩大到国债，又将特定养老储蓄和指数基金纳入产品目录。国债的收益率因其稳定性和收益性较好而普遍受到社会追捧，甚至近年来成为“抢手货”，此次纳入进来完全符合个人养老金参加人的投资偏好。特定养老储蓄在过去两年里曾在5个城市进行试点，在利率下行的大趋势下，无论是5年和10年期的，还是15年和20年期的，都成为个人养老金参加人追逐的“快货”。指数基金列入产品目录受到广泛赞誉，因为此前只有养老目标基金，其中目标日期基金由于时间跨度大，权益类资产占比相对较高，过去两年里受资本市场波动的影响较大，所以目标风险基金成为公募基金的“首选”。指数基金采用的是被动投资策略，收益性与风险度相匹配，可以满足很多一般风险偏好的参加人。

总之，在个人养老金制度全面实施之际，制度设计者最大限度地对产品供给结构进行了优化，对产品供给范围进行了扩大，再加上在销售环节和领取环节采取了诸多改革措施，个人养老金在推向全国之后，可以预计覆盖人数很快将会突破1亿人大关，同时在一定程度上消除制度的怠惰性。当然，随着经济社会发展的需要，尤其是随着资本市场的不断的制度完善，个人养老金制度也必将会持续改革，不断回应社会的重要关切，满足个人养老金参加人的多层次需求，让第三支柱个人养老金制度在我国养老保险制度体系中成为真正的有力补充，在普惠性、基础性、兜底性的社会基础设施中成为重要的福祉之一，为应对人口老龄化、实现共同富裕和推进中国式现代化建设作出贡献。

（作者为中国社科院世界社保研究中心主任、中国社科院大学政府管理学院教授）

作者：郑秉文

编辑：韩永