近日，首部国家级城市更新专项规划发布。

《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）列出10个“十五五”时期城市更新主要指标，明确通过健全城市更新实施机制、构建可持续的城市建设运营投融资体系等方式，建立城市更新政策体系。

城市更新资金需求量大，钱从哪儿来？

这个问题的背后，是中国城市化进程的转型。从2015年中央城市工作会议召开，到“十五五”规划纲要将城市更新列为专项战略任务，十年间，中国的城市化正经历从“增量开发”到“存量运营”的转变。

△老旧小区俯视图 图源：图虫

换言之，当城市不再依赖征地卖地的一次性收入，而是转向靠运营存量空间换取持续收益时，城市发展的动力机制已被根本性重塑。

因此，追问“钱从哪儿来”，实则要问的是：当城市进入新的发展阶段，如何构建一套具备内生增长动力的机制，让城市更新转化为不断增值的资产，而非债务负担。

6月8日，国务院政策例行吹风会上提到，2025年，中央预算内投资城市更新专项重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设，2026年安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。

住房城乡建设部副部长秦海翔在会上表示，各地要用好中央财政性资金、地方政府专项债券和信贷资金等，充分发挥市场机制作用，积极吸引社会资本参与，鼓励民营企业参与城市基础设施建设运营，构建可持续的城市建设运营投融资体系。

从政府支持到多方共担

《规划》明确的主要指标包括，到2030年，完成城镇危旧房改造50万套/间，新开工改造城镇老旧小区11.5万个，老旧街区厂区改造提升1500个，城中村改造4000个等。

据多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计达到15万亿元至20万亿元。

城市更新带来超大规模的投资体量，两个现实问题随之而来：钱从哪儿来？各方如何分担成本？

此次《规划》明确提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，从完善财政支持政策、优化金融支持措施、引导社会资本参与三个维度给出方向。这意味着资金拼图从过去以政府为主，扩展为“政府、市场、居民资金合理共担”的多方格局。

目前，政府资金已在多路加码。前述发布会上提到，2024年起，财政部、住建部启动支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作。连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。

中央财政以奖代补机制落地，入围城市可获得定额补助：东部每城不超过8亿元，中部不超过10亿元，西部不超过12亿元，以此支持重点样板项目和机制建设。

在前述发布会上，财政部透露，将统筹各项资金渠道，如安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持等。

除了财政资金支持外，还将实施税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。

中指研究院数据显示，今年一季度，全国城市更新相关专项债发行规模接近1200亿元，已达2025年全年的三分之一，同比增长7%；其中城中村改造专项债发行超500亿元，同比大幅增长140%，占比超过四成。

除了财政资金，地方政府还在积极拓宽融资渠道。

2025年11月起，辽宁、湖北、内蒙古、安徽、福建等省份的住建部门相继与国开行、农发行当地分行合作，通过提供专项贷款额度、优惠利率、优化评审流程等方式，将政策性资金引向城市更新项目。浙江、安徽、江苏等地也在争取央行新型政策性金融工具，用于充实项目资本金或建设资金。

面对“十五五”时期超15万亿元的投资大盘，仅靠政府单一资金来源，不仅独木难支，还可能堆出新的隐性债务。要让社会资本紧随其后，就需要一套让各方都能算得过账的机制——也就是利益和风险的重新分配。

在城市更新项目中，政府、金融机构、社会资本和居民四类出资主体，对风险、收益和期限的诉求存在结构性差异。

上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，政府出资主要基于民生考量和区域发展规划，核心关注融资的可持续性，即项目未来是否具备偿债能力；金融机构的首要诉求是控制坏账风险，因此对项目现金流的稳定性要求较高。

社会资本的回报目标最为明确，追求的是可量化的经济收益，现阶段主要投向商品房开发或存量资产的长期运营；居民的出资意愿则与项目类型高度相关，提升居住品质是其首要考量，资产增值预期尚在其次。

如何实现微利可持续

城市更新项目往往资金需求量大，运转周期长。要解决资金问题，“微利可持续”是关键。

以老旧厂区改造为观察样板，在《规划》中，老旧厂区改造位列主要指标第三位，2025年改造提升数量为900个，目标为到2030年改造数量达到1500个。

△老旧厂区改造项目 图源：图虫

“老旧厂区历史遗留问题较多，随着产业升级换代，产权方往往背负沉重的欠款，此外在老旧厂区城市更新过程中，也较难选择合适的产业。”北京市政协城市更新委员工作室成员、海淀区建筑行业协会会长张轲解释道。

上世纪五六十年代，在全国大力推进工业化建设的背景下，北京布局了一批重点工业项目，昌平区南口镇相继落地北京鹿牌保温瓶工业公司、北京平板玻璃集团公司、北京市汽车钢圈总厂等重点企业，一度成为京北重要的工业强镇。

2005年之后，由于传统制造业产能过剩、生态环保标准提升等因素，多个项目陆续停产，43公顷厂区长期闲置，成为典型的低效存量产业空间。

与厂区一起搁置的还有分散化的产权、历史遗留的繁琐债务以及逐渐老化的设备，对于此类城市更新项目，不少社会资本望而却步。张轲说，厂房类的城市更新项目原始投资金额较大，回报周期在10—15年以上，这造成资本的犹豫。

此外，老旧厂区改造项目缺乏可持续的业态来支撑收益。严跃进表示，老旧厂区改造必须跟产业挂钩，只有当产业有升级需求时，配套土地续期等政策才有价值。但痛点是如何让改造后的空间有持续且活力强的产业内容来支撑。实践中很多老旧厂区被改造成创意园，但容易在后期遇冷，市场表现不佳。

北京昌平区采取的策略是借助区属国资运营平台为操作载体，以自有经营现金流、国有资本经营预算返还资金设立专项项目子公司，负责收购老厂区的不良债权、吸纳归集四块碎片化工业用地产权，并以债转股的形式把债务变股权，把“脏资产”变成无纠纷、无负债的干净资产包。

接下来是为子公司招来项目股东，实现厂区的运营。2022年，昌平区与清华大学签订协议，将43公顷的工业厂区转变为科研用地。在新的合作模式中，国资企业控股，清华大学以科研资源、实验室落地权益作价入股，无需承担前期化债、产权收购成本，仅后续投入科研楼建设资金，国资控股的子公司依托科创资源提升园区资产估值，享受长期产业运营收益分红。

张轲将此视为传统厂房改造的“升级版”。他解释称，过去城市发展普遍“重投入、轻运营、轻管理”，现在逻辑已经变了——转向立足城市自身的资源禀赋，因地制宜地推动高质量更新。

新模式的顺利推进，与地方政府的政策支持有关。根据北京市相关规划和城市更新条例，老旧厂区改造可以简化土地性质变更流程、区级政府拥有更大审批权限、土地供应方式更加灵活，为城市更新项目扫清了制度障碍。

改造只是第一步，怎么让资金循环且产生微利才是核心。昌平区政府先出资设立科创引导基金，再以此撬动私募股权基金和产业资本增资入股。这些市场化资金负责园区商业配套、人才公寓和产业孵化中心运营，靠租金和税收返点回收投资。

与此同时，昌平区以清华南口国重基地为锚点，吸引上下游企业集聚，打通从基础研究到产业转化的链条，南口镇因此实现从“老旧厂区”到“科学家小镇”的蜕变。

张轲分析，在这个改造项目中，政府的角色不只是投入厂房改造和基础设施配套，还通过设立科创引导基金，为科研成果从0到1的转化提供早期投资，并对科学家和科研团队给予股权激励。当科研项目投资成功，回报不仅体现在单个项目上，更将带动整个区域的产业升级。

“老旧厂房改造可以借鉴昌平南口镇的思路。”张轲总结道，即立足当地已有的优质产业和资源禀赋，把空置的土地转化为产业发展的承载空间，因地制宜地推进城市更新。

城市更新，不仅要让闲置的土地“用起来”，更要让它“活起来”，形成高质量、可持续的发展模式。

严跃进提醒，为避免城市更新最终沦为债务堆积，未来需要对项目进行更精细的类型划分，准确把握不同产品的特性。城市更新不是要完全拒绝举债，关键在于借了钱之后，能否找到后续运营的新场景。这个新场景和新运营模式的设计，才是防止债务风险的根本所在。

记者丨王可 潘展虹

编辑丨梁 励

运营丨 松

校对丨赵梓纯