我是棠棣，一枚历史爱好者。欢迎大家关注我，一起谈古论今，纵观天下大势。君子一世，不过为学、交友而已。 太平天国运动被镇压之后，也就是19世纪60年代后半期到80年代这段时间，清朝政治进入了一个相对稳定的阶段。 经历了十余年的战乱之后，清廷终于暂时松了一口气。从中央政府的角度来看，朝廷开始逐步采取各种措施，希望重新收回战争时期因为无奈而下放给地方的权力，重新恢复中央对地方的控制。 然而，历史的发展往往不会按照统治者的意愿前进。 另一方面，鸦片战争之后，中国被迫打开国门，并逐渐被卷入世界资本主义体系之中。西方列强带来的军事压力、经济冲击以及新的社会形态，都迫使清政府必须进行某种程度上的调整和改革。 但此时的清政府，虽然意识到了危机，却并没有真正采取有效的改革措施，也没有建立起一套能够应对新时代挑战的中央管理体系。 于是，在现实压力之下，清廷仍然不得不继续依靠地方督抚。 而这种依赖，也在客观上进一步扩大了地方督抚的权力，使晚清时期中央与地方之间的力量关系发生了微妙变化。 一、就地筹饷到就地筹款 首先是在财政权方面。 地方督抚原本拥有的就地筹饷权，在这一时期进一步扩大，逐渐发展成为就地筹款的权力。 （一）从筹饷到筹款 实际上，就地筹饷这一制度，并没有因为太平天国运动的结束而随之消失，反而继续延续下来。 其原因主要有两个方面。 第一，虽然太平天国被镇压，但各地小规模骚乱依旧不断发生。尤其是在19世纪70年代到80年代，中国边疆危机频繁出现，海防形势日益紧张，军费以及各种行政开支不断增加，而中央户部财政能力有限，根本无法满足各地需求。 第二，随着洋务运动的开展，各省纷纷兴办军事、民用企业，大量体制外财政支出不断增加。这些新出现的经济和军事项目，都需要大量资金支持。 在这样的情况下，就地筹款逐渐成为地方解决财政问题的重要方式。 据光绪元年（1875年）十二月御史张道渊奏报，当时江海防务，费用多端，相关费用都由各省自行筹集，而各省筹集的钱款，无非取诸所入之项，也就是来自钱粮、厘税、捐输、盐引等各种收入。

四川总督吴裳也曾奏报，四川需要承担的各种经费，包括京饷、直隶练饷、工程织造费用、支援直隶海防费用、山东河工经费、云南铜本以及四川本地边防营勇军饷等。 而这些资金来源，主要依靠捐输厘金。 由此可见，捐输和厘金逐渐成为各省解决军费、协饷以及地方财政问题的重要手段。 到了光绪五年（1880年）正月，户部发现各省举办捐输时，通过设局减成、折收银两等方式操作，产生了大量弊端，因此上奏请求停止部分捐输旧例。 但与此同时，朝廷又要求各省迅速设法筹款。 因此，四川、山西等地督抚纷纷请求延缓停止捐输。 光绪十年（1885年），由于海防形势紧张，李鸿章奏请重新开放海防捐输，朝廷批准各省开捐，并规定所得款项直接归入当地粮台军营，用于实际军事支出。 这也说明，自太平天国运动以来形成的就地筹款模式，并没有真正停止。 其中，广东作为沿海防御重点地区，其地方筹款办海防的方式尤其具有代表性。 广东主要采取了以下几种措施： 第一，办理洋药捐输。 光绪初年开始实施，由藩司招募商人承办，通过征收相关费用筹集资金。 第二，拨用洋药税收。 光绪二年，两广总督刘坤一奏准，从粤海关洋药正税中每月拨出二万两白银，作为海防专款。 第三，开办沙田捐输。 光绪六年开始实施，每亩沙田征收银二钱。 第四，截留解款。 光绪六年，刘坤一奏请将本省洋药厘金中原本需要上缴南北洋的部分经费截留下来，用于广东本地防务。

第五，鼓励商人捐资，并给予奖励。 光绪五年，刘坤一提出，广东防务紧急，但财政困难，希望地方绅商能够捐资修筑碉堡、购买船炮等装备。对于积极参与海防建设者，可以由督抚审核后给予奖励。 第六，向外国银行借款。 光绪九年九月，两广总督张树声请求向香港汇丰银行借款二百万两白银，用于购买战舰。 光绪十年九月，张之洞又奏请借款一百万两。 从光绪九年至十年之间，为筹办广东海防，经张树声、张之洞之手，共向外国借款五笔，总额超过七百万两白银。 这些借款具有一个特点，就是粤借粤还，即广东自己借款、自己使用、自己偿还，同样被纳入地方就地筹款的范围。 与此同时，就地筹款还进一步扩大到了各省机器局的建设过程中。 同治三年（1864年）九月，江苏巡抚李鸿章致函总理衙门，提出自强之道，认为须以广购机器为第一义。 总理衙门回复称： 机器局相关章程以及经费筹划方式，都由李鸿章自行统筹考虑后上报。 这实际上意味着，机器局建设所需经费的筹集权，也被交给了地方督抚。 据统计，除了天津机器局由户部拨款之外，其他各地机器局的经费，主要都由地方督抚自行解决。 资金来源除了从本省军需中调拨之外，主要依靠截留关税。 而当时各省军需资金的重要来源，就是厘金和捐输。 19世纪70至80年代，各省机器局陆续建立。 但这些近代工业企业都有一个共同难题，那就是资金不足。 因此，各省督抚不得不想尽办法筹集资金。

除了截留关税、从军需款中拨支之外，他们还开始增加新的捐税项目，甚至直接从藩库调拨资金。 这些做法虽然暂时解决了地方财政困难，但也为日后地方财政扩张留下了隐患。 各省开始以需要为理由扩大筹款范围，各种截留京饷、增加税收的事情越来越频繁。 （二）从捐到派 这一时期，随着就地筹饷向就地筹款的转变，还有一个非常重要的变化，那就是捐输逐渐由捐变成了派，由输逐渐变成了类似税收的强制征收。 捐的本意，是捐助。 清朝最初实行捐输制度时，强调量力自为报捐，也就是说，捐输本质上应该是一种自愿行为。 在征收方式上，一般会根据具体用途设立项目，例如河工捐、军需捐等，并且要求专款专用。 但是太平天国运动之后的捐输制度，逐渐发生变化。 虽然仍有按照用途设立的项目，比如1884年的海防事例、1887年的郑工事例，但更多时候已经开始按照征收对象设立项目。 例如光绪初年广东实行的洋药捐输、沙田捐输，就是以具体对象作为征收标准。 光绪十年十二月，因为中法战争爆发，军费压力骤增，户部提出开源节流筹饷方案，并将扩大捐输作为重要筹款方式。 其中包括： 对盐商实行领票行盐捐输，根据盐引数量征收费用； 推广洋药捐输，不分洋药、土药，只要经营相关行业，就需要按照票据缴纳银两； 推广沙田捐输，沿江沿海开垦沙田，每亩征收银三钱； 实行牙帖捐输，各行业商人领取新营业凭证时缴纳费用，以补充军饷。 这些捐输方式，都不再考虑个人是否愿意，而是按照行业、土地、经营范围进行征收。

于是，原本带有自愿性质的捐，逐渐转变成具有强制性的派。 这种变化，对晚清财政制度产生了深远影响。 捐输的大规模推广，使传统税收之外大量不定规、不依法的捐税获得了合法地位，也为后来晚清时期名目繁多的杂税开启了道路。 与此同时，就地筹款也悄然改变了中央与地方之间的关系。 由于筹款的主体是地方督抚，因此面对中央要求上缴的款项，地方经常以库存无多，难以筹解本省实无可筹等理由拖延应付。 清廷曾试图通过裁撤兵勇、减少地方机构等方式重新控制财政。 但由于地方掌握筹款权，很多督抚往往以地方实际需要为理由，并不积极执行中央命令。 例如光绪初年，清廷要求各省裁减兵勇、裁撤局所人员以节省开支，但不少地方都以自身情况特殊为由拖延。 更严重的是，就地筹款还直接影响到了中央财政收入。 盐税本来是清政府的重要财政来源，但地方通过票盐制度以及盐斤加价，使盐税征收权逐渐下移。 虽然地方收入增加，但中央户部掌握的盐引数量不断减少。 湖北甚至出现短销大引二十余万道的情况，使户部每年减少收入接近百万两。 二、从湘淮军到防勇 其次是在军事权方面。 随着地方军队的发展，督抚开始逐渐拥有自己的军事力量。 （一）清政府裁军的努力 湘军、淮军虽然具有明显的地方性质，但它们最初毕竟是为了镇压太平天国运动而出现的。 因此，在太平天国等农民起义被镇压之后，裁撤勇营便被提上了日程。

清廷之所以想裁勇，根本原因是担心形成外重内轻的局面。 如果地方督抚拥有大量军队，中央无法直接控制，那么对于皇权来说无疑是一种潜在威胁。 但是，想要彻底裁撤勇营并不现实。 一方面，经过太平天国战争的冲击，传统绿营已经严重衰败。清廷虽然希望恢复绿营制度，但短时间内根本无法完成。 另一方面，虽然太平天国已经失败，但清政府仍然面临内忧外患。 边疆危机不断，外国势力虎视眈眈，统治者不敢完全放弃军事力量。 因此，在现实压力下，清廷不得不保留一部分勇营。 同治三年，就有人提出募勇防边的建议。 同治四年，广东巡抚郭嵩焘上奏： 方今内患未平，外患犹伏。 因此建议各省适当保留兵勇。 他认为，除陕甘、云贵、福建等地之外，江浙等省都应该酌情保留兵勇，多的可达万人，少的也应保持三四千人。 同治七年七月，在剿捻战争取得决定性胜利之后，安徽巡抚英翰再次提出，应从淮皖豫各军中挑选精锐，保留一万八千人，分为六军，用于拱卫京畿。 但这一建议遭到部分大臣反对。 他们认为南北风俗差异巨大，如果让大量南方勇军长期驻扎京畿，容易造成地方不安。 因此，他们更倾向于训练本地军队。 （二）地方的变通——防勇 随后，地方督抚采取了另一种方式。

他们没有完全裁撤勇营，而是将其中一部分改编为地方防守力量，也就是所谓防勇。 都察院左都御史毛昶熙提出，京畿地区应该保留长期作战经验丰富的军队，并建议由刘铭传率领淮军万人驻守直隶。 几天后，左宗棠、李鸿章也表示支持。 这实际上等于承认勇营继续存在。 此后，各省纷纷采取类似方式。 山东巡抚丁宝桢提出，将山东各营逐渐撤减，但保留七八千人分驻重要地区。 河南巡抚李鹤年则计划从嵩武、毅字两军中挑选二十营，分别驻守重要城市。 安徽巡抚英翰也奏请保留一万二千名防勇，分驻各处要地。 光绪年间，李鸿章报告淮军裁撤和留防情况。 淮军共裁撤马步队五十营，三万余人，但仍保留部分精锐驻守各地。 其他军兴省份也纷纷留下防勇。 贵州保留一万五千名精兵，用于镇抚苗疆。 福建保留部分楚军，用于地方防务。 江西留下两千七百余名分防营勇。 浙江则保留五千余人，其中水师负责河道巡防，陆勇负责地方治安。 （三）督抚从此拥有地方军队 防勇在制度上继承了湘军模式，直接隶属于总督、巡抚，由地方督抚任命统领。 但事实上，各省防勇的营制、饷章并不完全一致。

两江总督沈葆桢曾指出： 江苏防勇建立时间不同，制度也不统一，不仅湘军和淮军之间存在差异，就连湘军内部、淮军内部也各不相同。 防勇成为国家正式军队后，理论上军饷应该由中央承担。 但清政府财政困难，无法像过去供养绿营一样拨发军饷。 因此，只能让地方自行筹措。 而地方防勇的军饷来源，主要就是厘金和捐输。 研究显示，同治后期到光绪二十四年以前，多数省份军费支出占厘金总支出的七成到八成。 四川、浙江等地的奏报，也说明防勇军费主要依靠地方财政。 掌握了防勇的招募权、任命权和筹饷权之后，督抚实际上拥有了一支属于自己的地方武装。 他们可以自行扩充军队，甚至在一定程度上不完全执行中央裁撤命令。 从此，防勇逐渐成为地方军事力量的重要组成部分。 （四）从绿营到练军 就在勇营逐渐转变为地方防军的时候，清廷也开始整顿传统绿营。 同治元年，江西巡抚沈葆桢提出： 自主之策，莫如先练额兵。 这是清廷改革绿营的早期尝试。 同治二年，直隶总督刘长佑提出，可以借鉴湘淮勇营制度训练绿营士兵，并将挑选出的精锐重新编组，称为练军。 同治五年，直隶开始训练练军，共一万五千人，由直隶总督统辖。

后来曾国藩调任直隶总督，奉命重新整顿练军。 曾国藩认为，刘长佑建立的练军仍然过于依赖旧绿营制度，存在文法太繁事权不专情意不洽等问题。 因此，他重新制定章程，使练军完全按照湘淮勇营模式改革。 练军开始建立步队、马队。 1870年，直隶练军试训成功，其中步队三千人，马队四营一千人。 此后，各省纷纷效仿。 有些省份从绿营中挑选精锐训练，如山东、河南、山西、广西等。 也有一些省份直接将原有勇军改编为练军。 曾国藩改革练军时，非常强调两点。 第一，扩大统兵将领权力。 一营之权全付营官，一军之权全付统领。 也就是说，营官、统领拥有更大的管理权。 第二，建立内部自行选拔体系。 营官由统领挑选，哨官由营官挑选，士兵被淘汰后，也由练营自行补充。 这样一来，练军逐渐摆脱了兵部控制，转而由地方督抚直接掌握。 至于剩余绿营，则主要采取裁弱留强、减少兵额、增加待遇的方法整顿。 据罗尔纲先生研究，从同治二年至光绪十九年，各省共裁减绿营兵十八万三千余人。 然而，即使经过整顿，绿营依然难以恢复昔日战斗力。

19世纪60年代以后，真正承担国家军事任务的，已经逐渐变成防军和练军。 绿营则更多负责地方治安。 随着督抚直接掌握防军、练军，并节制残余绿营，一个新的地方军事体系逐渐形成。 这也成为晚清政治格局变化的重要标志之一。