秦汉地方行政机构

周朝八百年实行的是封建诸侯制度，秦统一后，始皇采纳李斯的建议，废除封建，实行郡县制。

当然县级下面还有乡、里、亭等，但他们不是由皇帝直接任免，具有一定的宗法性质，朝廷命官至郡县而止。

所以秦代的地方行政机构就是郡县两级。

刘邦称帝以后，基本继承了秦朝的制度，在郡县制的基础上，封建诸侯，置侯国。所以汉初实行的是王国—郡—县虚三级制，王国与郡县并行。

七国之乱后，汉景帝逐渐削减王国支郡，汉武帝又推行“推恩令”，至成帝时，所有的王国仅领一郡，成了名副其实的一郡之国。

东汉也实行封建，但东汉的封国比西汉还不如，章帝时，侯王就开始不就国，只食该国租税，诸侯王只有封爵之名，而无裂土之实。

所以，大多数历史时期，两汉实行的也是郡县二级制。

秦汉地方官职等级

1、郡级官职

郡守：为一郡之长，掌全郡政务，某些时期又称太守。

秦汉时期，太守地位重要，上与皇帝剖符（虎符、使符，各执其半），有专断之威，典兵之权；下统各县，可自置吏属，行刑赏之格。除了无权任免县令以外，太守的权力是威镇一方的。

比如，秦代的李冰曾任蜀郡太守，他主持修建了都江堰，使得成都平原成为沃野千里的天府之国。

秦代官员设置还没有品级，只是笼统的分为九个层级：公级、卿级、郡级、县级、乡级、亭级、里级和什伍级。

而汉代官员的级别是以俸禄来表示的，俸禄又是以粮食——谷的形式来体现，所以我们经常会看到汉代某官秩多少石。

比如太守秩二千石。这里的二千石是统称，细分还有中二千石（中是满的意思）、真二千石、二千石、比二千石4等，其实际收入分别是每月180石、150石、120石与100石。当然大多数时候，俸禄是以以钱的形式支付的。

等级则按照政绩而定，一般的郡守秩二千石，政绩突出的为中二千石，在试用期内的则是比二千石。如宣帝时黄霸由扬州刺史升颖川太守，秩比二千石，后治绩昭著，征为京兆尹，秩二千石（此亦为试用），之后又因罪贬颖川太守，降秩为比二千石。

与太守职位相当而地位稍高的，还有首都所在三辅地区的长官：京兆尹、左冯翊与右扶风。三辅其实也是三个郡，只是地位在所有郡之上，故三辅长官秩皆中二千石。

这里还要提一下刺史。

刺史是州的长官，但两汉时期的州大多数时候仅是监察区，而非行政区。汉武帝时，鉴于郡数太多，中央直接管理困难，所以又在郡之上设立了部这一级，首都周围诸郡由司隶校尉部统辖，其他则分属13个刺史部，刺史部以《周礼》中的九州命名，这就是州刺史的起源。

从表面看，州比郡高一级，刺史也比郡守为大，但实际上，前者无论是地位还是权利都远低于后者。郡守入朝即可为九卿，而刺史至少要当上九年才能升任太守（所以黄霸由扬州刺史出任颖川太守是擢升）；太守不但可以自由主持地方政事，支配地方财权，兼治地方军政，还可自辟幕僚，而刺史只有监察权，无任何行政权。

至于原因也很好解释，就是防止刺史权力过大。郡守权利大，但幅员太小，州刺史区划大，平均领有七八郡之地，却没有称霸一方的政治条件。

所以，汉武帝还将刺史的品秩定得极低，为六百石，远低于郡守的二千石。

不过，每逢战乱，刺史的权利就会无限增加，比如东汉末，黄巾乱起，朝廷不得不派中央的高级官员——九卿出任州刺史，并授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗。

州刺史就此成了州牧，品秩也升为二千石。比如益州牧刘璋、徐州牧陶谦、荆州牧刘表等等，在东汉末皆是独霸一方的豪强。

都尉：郡守的副手，秦之郡尉，汉之都尉，其职为辅助太守典兵，秩比二千石。灌婴在西汉建国后就曾担任多个郡的都尉。

内地的郡一般只设一都尉，边地因防务需要，按地理方位分置各部都尉，有东、西、南、北、中诸部之别。

有些郡还设有关都尉，掌一关之守卫，比如玉门关都尉、函谷关都尉等，另有农都尉、属国都尉，前者兼受中央大司农及本郡太守节制，掌一郡之屯田殖谷事，后者为管理边地少民而设，无明确辖境，秩比小郡太守。

郡丞：太守佐官，秩六百石，辅佐太守处理政务。

郡监：全称郡监御史，掌一郡之监察，兼受中央御史府及本郡太守节制，秩六百石。萧何在做泗水卒史（郡之低级属吏，秩一百石）时，就曾受泗水郡监的赏识，“欲入言征何”。

长史：不常置，只有边远的郡设，掌兵马之权，秩六百石。

以上四职都是由中央直接任命，郡守不得置喙。

以下则是郡守自置官吏，算是自己人。

太守的属吏分阁下与列曹两种。阁下是太守的秘书处，列曹则是太守府的各个专职办事机构，如户曹、兵曹、贼曹、决曹等，其长官为曹掾（副职为曹属），秩比四百石。

郡太守属吏另有督邮一职，比阁下和列曹更为重要。

汉代每郡分若干部，一部或几部设一督邮，是以常有三部督邮、五部督邮之称。

督邮品秩虽仅有三四百石，却是典型的品低权重，他不仅是郡守的亲信，而且能够代表太守督察属吏、宣达政令、案验刑狱，可谓是无所不管。

可见，张飞鞭打督邮是多么的莽撞。

2、县级官职

县令：一县之长，秦代大县为令，小县为长，统称县令长，汉代则是一律称县令。大县县令品秩为千石至六百石，小县县长则为六百石至四百石不等。

县丞：协助县令处理政务，大县、小县皆置一人，相当于现在的常务副县长，品秩一般为四百石至二百石。

县尉：统兵卒，维持治安，大县置二，小县置一，相当于现在的县警察局长。品秩与县丞等同。张飞鞭打督邮时，刘备担任的就是安喜县县尉。

县令由中央任命，郡守无权干涉，县丞、县尉则可由郡守任命。

县令以上可称官，以下则称吏。丞、尉是县中的长吏，另外还有斗食（俸禄不足百石）佐史之吏，称少吏，如狱椽、令史、仓史等。

令、丞、尉是县级政府中唯一有编制的官员，其他的都是中央授权县令招纳地方豪强进入县衙的编外人员，他们的俸禄不由中央承担，而是由县财政自行筹措，或是由县令个人自掏腰包。

3. 乡级官职

严格来说，秦汉的地方建制仅到县一级，乡、亭、里仅是类似于现在村民委员会的自治组织。

当然，自治并不意味着没有权力，阎王好惹小鬼难缠，说的就是这些作威作福的“县官乡吏”们。

乡里的负责人主要有四个：三老、有秩、啬夫和游徼。

三老不是三个老头儿，只是一个职位，掌一乡之教化，相当于现在乡政府的教育科长兼卫生所长。

有秩与啬夫职责相同，都是调解邻里纠纷、帮助政府收取赋税、安排徭役的。二者不并立，大乡达到五千户的置有秩，由郡守指派一人出任，五千户以下置啬夫，由县令指派。

游徼的职责等同于县尉，负责一乡之治安，相当于现在的乡政府派出所所长。

4、亭级官职

所谓“百户为一里，十里为一亭，十亭为一乡”，乡下面就是亭，再后是里。

亭一般设于邻国、他乡连接处，具有一定的军事职能，负责检查过往行人，追捕盗贼，所以多以兵役满期之人充任，当然也兼有停留旅客，治理民事之职能，相当于现在的镇武装部主事武官，或镇招待所所长。

亭有时也设于城内，比如《续汉书·百官志四》刘昭注引《汉仪》，谓洛阳二十四街，每街一亭，十二城门，每门一亭。城内亭长和城门亭长，相当于现在的街道派出所所长，掌一地之治安。

刘邦的泗水亭长就属于前者，处于两乡之间，受游徼直管，真真切切的一个不入品小吏。

一亭由一亭长，两亭卒组成。亭卒是职位，一为亭父,掌开闭扫除,一为求盗,掌逐捕盗贼。

5、里级官职

秦汉的里是居民点，是户籍所系之最基层单位，相当于现在的小区，所以汉简中所见人的身份以“名爵县里”四要素——姓名、爵位、县名、里名，来表示。

严格说来，里与亭是并列的，并没有高下之分（十里一亭中的里是里程数非行政单位的里），里正并不受亭长管辖，只是在跨里缉捕盗贼时受其节制，这也是纷乱时期，军事大于行政的通常做法。

6、什伍官职

秦汉，里以下还有类似今日居民小组形式的什和伍，分别由十户和五户所组成，长官分别为什长和伍长，一般由德高望重的乡老担任，后来成为一种常见的军职。