黄强/新华社

美国总统特朗普1月29日签署行政令，宣布进入国家紧急状态，并威胁对向古巴提供石油的国家输美商品加征从价关税。据统计，特朗普重返白宫以来已11次宣布国家紧急状态。美国的国家紧急状态是什么？特朗普为何频频宣布国家紧急状态？其影响又如何？

何为美国“国家紧急状态”

根据美国法律，国家紧急状态是一种特定的法律状态。在该状态下，总统获得临时授权，允许联邦政府调动资源并采取在正常情况下被法律禁止的措施，以应对突发威胁。

宣布国家紧急状态的主要法律依据是于1976年颁布的《国家紧急状态法》。该法本身并不赋予总统新的权力，而是提供一种机制以启动其他相关法定权限。当美国总统宣布国家进入紧急状态时，便会启用国会已写入法律的100多项权力，应对范围涵盖从经济威胁到军事需求等各种危机。而在此之前这些权力通常处于休眠状态。

国家紧急状态在正式终止前将持续有效。总统有权随时单方面发布正式的终止公告来结束紧急状态。不过，最常见的终止方式是紧急状态在一年后自动失效，除非总统通过年度公告延长紧急状态。此外，《国家紧急状态法》还规定国会可以终止紧急状态，但需国会参众两院均以三分之二多数票通过相关决议。

缘何频频宣布

据统计，特朗普自去年1月20日重返白宫以来，已11次宣布国家紧急状态。算上在上一个任期内宣布的11次，特朗普是《国家紧急状态法》颁布以来宣布国家紧急状态次数最多的总统。仅次于特朗普的是前总统克林顿，他在8年任期内共发布了17次国家紧急状态。

国家紧急状态可以让美国总统绕过国会行事，在无需国会批准的情况下通过一纸行政令，就可动用其认为最为快捷、有力的政策杠杆。例如在外交领域，国家紧急状态可以启动《国际紧急经济权力法》，在认定存在“全部或大部分源自美国境外，对美国国家安全、外交政策或经济构成异常且特殊的威胁”时，总统可对个人和实体实施经济制裁。特朗普对古巴、伊朗、委内瑞拉等国以及国际刑事法院实施制裁，对贸易伙伴征收所谓“对等关税”，都是在宣布国家紧急状态后援引该法实施的。

其次，国家紧急状态已被特朗普用作一种常规外交手段。一旦宣布国家紧急状态，相关外交问题就升级为“国家安全威胁”，从而为其实施制裁、征收关税、冻结资产等强硬措施提供法律与道义正当性。同时，与通过法律或条约相比，国家紧急状态可以随时调整、扩大、收紧措施，也可以反复延期，这使总统在外交中保持主动权，既能施压，也能随时用“解除紧急状态”作为交换条件。

影响如何

多年来，美国通过国家紧急状态实施《国际紧急经济权力法》，用于应对所谓的大规模杀伤性武器扩散、敌对外国政府、恐怖主义、跨国犯罪、网络攻击、侵犯人权、腐败等问题，并据此对伊朗、古巴、委内瑞拉、哥伦比亚，甚至美国的邻国加拿大和墨西哥等多国实施制裁。总统只需签署一份行政令，即可冻结某人在美国的所有资产，并禁止美国境内的任何人与其进行任何金融交易。

特朗普频频宣布国家紧急状态扩大其权力的做法已遭到美国各界广泛担忧和批评。

首先，人们普遍担心总统借此滥用权力。《国际紧急经济权力法》原本希望仅在特殊情况下被谨慎使用，然而现实是，总统可以轻易宣布各种国家紧急状态。

加州大学伯克利分校法学院助理教授埃莱娜·恰奇科在接受媒体采访时说：“总统们越来越依赖紧急权力来做一些传统意义上并不真正构成紧急情况的事情。”美国智库布伦南司法研究中心在一篇文章中指出，“紧急权力并非旨在赋予总统绕过国会、独断专行的权力”，人为制造紧急状态以推进经济和外交政策目标是滥用权力。

其次是缺乏合法性。在特朗普去年4月宣布对全球贸易伙伴征收所谓“对等关税”后，加利福尼亚州州长纽森就称特朗普动用《国际紧急经济权力法》来制定关税政策是“非法且史无前例的”，并宣布就关税问题起诉特朗普政府。

美国国际贸易法院和美国联邦巡回上诉法院分别裁定特朗普政府一揽子关税政策违法，特朗普政府已经向联邦最高法院提出上诉。目前，这一案件正在等待联邦最高法院的最后裁决。

本期资深编辑 周玉华