“当年没评上副省级城市的苏州、郑州、福州、长沙、合肥，反而凭借着天时地利人和，实现了对部分副省级城市的超越。”

文 / 巴九灵

中国城市是分等级的。

除了我们熟悉的一线、新一线、二线、三线、四线的划分方法，还可以按政治地位来分：直辖市、副省级城市、地级市、县级市。

直辖市、地级市和县级市的故事，估计大家都听腻了。大家可能不太清楚的是，副省级城市的来龙去脉。

1994年2月25日，副省级城市行政级别正式施行。

重庆、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、大连、青岛、深圳、厦门、宁波、济南、杭州等城市的政府机关行政级别定为副省级。

1997年重庆升格为直辖市，副省级城市名额缩减为15个。从此以后，这个名单再也没变过。

副省级城市的各级干部都“高人一等”，市长都是副省级干部（一般情况是正厅级），区长是副厅级干部（一般情况是正处级），街道办主任是正处级干部（一般情况是正科级）。

副省级城市在经济发展、城市规划、教育改革、医疗改革等方面拥有一些“特权”，让普通地级市羡慕不已。比如说苏州，虽然经济实力强劲，但由于政治地位不高，所以迟迟建不了机场。

上海机场苏州城市航站楼项目启用

来源：上海发展改革

当然了，能力越大，责任越大。我们对副省级城市寄予厚望：希望它们能充当改革先锋的作用，把政策优势转换为发展优势，闯出一条新路，给其他城市打个样；同时也要求它们能担起中心城市的责任，带动本省城市发展经济，实现共同富裕。

但并不是每座副省级城市，都能很好地完成这两项任务。

30年来，大连、沈阳、长春、哈尔滨（合称“东北F4”）在全国城市GDP排名不断滑落，从1994年的第11名、第10名、第29名、第19名，下降到了2023年的第29名、第32名、第40名、第53名。

另一边，当年没评上副省级城市的苏州、郑州、福州、长沙、合肥，反而凭借着天时地利人和，走上了经济飞升之路，实现了对部分副省级城市的超越。

所以30年来，关于副省级城市名单的争议，从来没有中断过。

有人认为“东北F4”没有资格做副省级城市，应该降为地级市；也有人认为既然广东、浙江、山东都有两座副省级城市，那福建和江苏也应该再加一座副省级城市；还有人认为苏州、郑州、合肥、长沙等发达地级市，应该升为副省级城市……

建议们听起来都很有道理，带着这些个问题，今天小巴就跟大家聊聊副省级城市发展的内在逻辑。

“名不副实”的副省级城市

欲戴王冠，必承其重。我们对副省级城市的要求，自然比一般城市要高。

2018年7月，在十九届中央第一轮巡视中，有七座副省级城市（哈尔滨、沈阳、大连、济南、青岛、南京、厦门）被点名，批评的理由则是“龙头作用不够”“引领带动作用不够”“中心城市作用不够”等，措辞较为严厉：

厦门发挥经济特区引领带动作用还需进一步增强。

沈阳市、大连市全面领导不够，发挥其辐射带动作用不充分。

哈尔滨市省会城市龙头作用发挥不够充分。

南京市省会城市功能作用发挥不够。

济南市落实新发展理念不够有力，干部不担当、不作为问题比较突出。

青岛市存在“小富即安”心态，“头雁效应”不够强，“关键少数”没有充分发挥带头作用。

沈阳、大连和哈尔滨被批评，大家都容易理解。让人感到意外的是，“北方GDP第三城”青岛、“北方GDP第五城”济南、“科教第三城”南京和“房价第四城”厦门，也上了“黑名单”。但是仔细想想，也在情理之中。

青岛和济南虽然本身经济实力还不错（GDP突破了万亿大关），但对山东省的帮扶效果不太理想。

山东全省有16个设区市，就有9个城市的人均可支配收入不及全国平均水平。2023年，山东省居民人均消费支出24293元，低于全国平均水平。

对山东年轻人来说，济南这个省会的吸引力并不强。有数据为证，济南2023年常住人口增量只有2.2万。

因为济南的产业结构不太好，高度依赖钢铁、能源、机械等传统产业，互联网、金融、文娱等新兴产业发展较为缓慢。

济南钢铁厂

另外，受地理条件所限，济南的地铁里程数只有84公里，还不及普通地级市无锡。相对落后的公共交通系统，制约了济南的居民消费，导致济南落选了2024版“新一线城市”榜单。

与济南相似，南京也是GDP排名第二的省会城市，尴尬地位可想而知。江苏其他设区市对南京市的认同感，甚至还不如安徽的滁州、芜湖、马鞍山、宣城。

南京都市圈的八个周边城市里，就有四个来自安徽，怪不得有网友调侃南京是“徽京”。

厦门虽然人均GDP和人均可支配收入较高，但是经济和人口体量还不够大。

截至2023年末，厦门常住人口只有532.70万，城区常住人口只有400多万，在城市等级中属于“Ⅰ型大城市”，与乌鲁木齐一个水平，跟一线城市差了两个等级。

从经济总量来看，厦门市2023年GDP只有8066.5亿元，在福建省内只排第三（第一和第二分别是福州和泉州）。截至2023年年末，厦门市规模以上工业企业有3029家，还不到地级常州市的一半……

济南、青岛、南京、厦门只是略有不足，而东北四城（哈尔滨、长春、沈阳、大连）则是全面失守：GDP不到万亿、平均房价不到15000万元/平方米、三年常住人口增量不到10万……

更重要的是，东北四城也没有用好地方立法权，在改革创新方面乏善可陈。其他副省级城市，都有“独门秘籍”，在改革开放过程都提炼了一套独创的发展模式。

全面优秀的深圳和广州自不必说，杭州的数字经济模式、成都的花园城市模式、武汉的双循环枢纽模式、南京的人才集聚模式、济南的新旧动能转换模式、青岛的海洋经济模式、西安的科创兴城模式、宁波的港通天下模式、厦门的生态文明模式，都被纳入了中国改革思想宝库。

浙江宁波北仑港口

但是，当我们打开东北四城的政府官网、输入“党政代表团”关键词的时候，只能看到东北代表团去关内考察的新闻，而找不到最近三年关内代表团到访东北城市的记录。

有网友调侃，“以前是董事长不过山海关，现在是市长不过山海关”。

“急于争先”的地级市

东北四城的暗弱，勾起了发达地级市的“争先之心”。

在苏州、郑州、长沙、合肥、福州等地级市眼里，自己的经济比某些副省级城市更发达，市场更繁荣，人口更密集，创业更活跃，完全有资格做副省级城市。

先来说说苏州，GDP高居全国第六名，在《先进制造业百强市（2023）榜单》中位居第二，上市公司数量位居第五，2022年有效发明专利数量位居全国第七、2024年一季度港口吞吐量全国第七……各个维度都位居全国前十，比大部分副省级城市都要强。

但受各种因素影响，苏州的行政地位一直停留在地厅级，严重制约了当地科教文卫事业的发展。同样是经济强市，苏州撤县（市）改区的进度，就比广州、深圳、南京等副省级城市慢得多。

这就导致，苏州主城区的人口密度偏低，高端服务业略弱，夜生活也乏善可陈。

更重要的是，身为地级市的苏州，在交通枢纽建设、重大项目引进和资源整合方面总是差一点，就很难成为一线城市。

苏州高新区狮山路城市建筑群

所以，有苏州市政协委员提出，江苏应该参照辽宁、山东、浙江、广东的做法，设立两个副省级城市，通过“省会+计划单列市”的模式形成省域经济发展的“双核驱动”。

比苏州更尴尬的是福州。作为福建省城、GDP第一市，福州市市长的级别，居然比厦门市市长还要低一级。福州大学校长的级别，也比厦门大学校长低一级。

所以，2015年福建省两会期间，12名代表联名建言，支持福州升格为副省级城市。

除了东部城市，中西部的普通省会（比如郑州、长沙、合肥）也想晋级。其中郑州的呼声最大，2012年、2017年和2021年全国两会期间，均有代表委员建议中央将郑州升格为副省级城市。

河南籍代表认为，河南是全国户籍人口第一大省、高铁里程第一大省、粮食产量第二大省、经济总量第四大省，中央理应在河南设立一座副省级城市。

在河南省内，郑州则是当之无愧的“龙头一哥”。2023年郑州GDP为13617.8亿元，比“豫村二当家”洛阳高148.4%。

放眼全国，与现有的副省级城市相比，郑州的综合实力也不遑多让。2023年，郑州机场完成货邮吞吐量60.78万吨，连续7年稳居全国第6位。2023年，郑州跨境电商年交易额超过1261亿元，位居全国第七。

北京师范大学教授宋向清认为，从城市的地位、经济发展、人口集聚、资源调配上来看，郑州也已经具备了成为副省级城市的基础和条件。

其实，苏州、厦门和郑州等地级市的升级诉求，有关部门早就知晓了，却一直没有批准。

普通地级市的新机遇

从1994年到现在，中央为什么没有增添副省级城市？

因为，副省级城市本身就是特殊历史时期的产物。90年代初，国家实行财政分级包干制，导致中央财政赤字日益扩大，广东、江苏、山东等经济大省财政盈余，中央财政不得不向地方借钱。

为了平衡央地关系，国家于1994年启动了分税制改革，强化全国一盘棋的管理体制。于是，深圳、厦门、青岛、宁波、大连等经济大市，被赋予了省级经济管理权限，主要向中央交税，带动全国发展。

这些城市当时只是地级市，却要拥有省级经济管理权限，升格就显得很有必要，所以它们被确定为副省级。由此可见，副省级城市的出现，跟分税制改革密切相关。

后来分税制改革大获成功，中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22%提升至2001年的52.4%。国家就没必要再设立新的副省级城市。

而从行政成本来说，如果把一座地级市改成副省级城市，那就得调整上万名干部的级别和待遇，财政开支就会大幅攀升。在全国上下都强调“勒紧裤腰带过日子”的形势下，显然不会这么做。

不过，国家虽然关上了副省级城市的大门，却也给表现优异的地级市开了新窗口，如“国家中心城市”“综合性国家科学中心”“国家级新区”等等。

2017年12月，国务院正式发文，支持郑州建设国家中心城市。由此，郑州正式成为第九个国家中心城市。

随后，郑州进入跨越式发展阶段，交通方面拥有唯一一个由国务院批准设立的航空经济先行区，工业方面跃升为国家先进制造业高地，商贸方面成功入选《第一财经》版“新一线城市”。

与郑州相隔500多公里的合肥，则获得了“综合性国家科学中心”“长三角城市群副中心城市”等重磅头衔，成为长三角地区一颗冉冉升起的明星，构建了包含新能源汽车、芯片半导体、光伏储能等要素的现代产业体系。

还有，长沙、福州、贵阳等普通省会，搭上了“国家级新区”“自由贸易区”快车，GDP增速均高于全国平均水平，成为高楼林立的现代大都市。

仔细想想，国家对城市等级的划分，其实跟高等教育改革的思路差不多。旧的体系不好改，就建设一套新体系。“副省级城市”就和“985大学”名单一样固化不变，然后就有了可变动的“国家中心城市”和“双一流大学”。

中国需要建设更多世界一流大学，也需要更多世界一流城市。

主编 | 何梦飞| 图源| VCG