经济增长、GDP、通货膨胀率、人民币汇率、基准利率、存贷款利率……这些词汇曾经霸占了中国人的茶余饭后关于国家话题十数年之久，整个社会的叙事和发展，都在盯着这些经济要素。

但是，伴随着中国经济增速的逐渐放缓和稳定，一些非经济因素对于社会稳定和可持续发展的重要性逐渐凸显出来，一方面世界经济结构面临一个深度调整的关口；

另一方面，国内产能过剩的现象也伴随国外市场的不足而开始出现，中国整体的经济结构逐渐由“以工业和制造业为重”面向“以服务业为重”的阶段转型，而关于治理体系和治理能力建设，也被提上了央地政府日程，引起了广泛重视。

中国被长期掩盖的“非经济因素”，恰好就是中国自救的出路，中国经济智囊的结论，并非无稽之谈。

一、 什么是“非经济因素”？

对于在媒体和世舆江湖已横行霸道多年的经济因素，人们对于经济因素是何物认知和定位都颇为清晰，左不过是看看左邻右舍亲朋好友都入了什么行、赚了多大钱、买了什么消费品之类的。

但是“非经济因素”大家就会比较陌生，有什么样的非经济因素会影响到中国发展呢？

那就是——“治理”。

所谓治理，也可以是说是公共管理，因为伴随社会发展，根据公共物品和公共事务供给和管理的不断增长的需要。

我们的社会就设立了一类专门的、拥有足够管理资源和合法性的公共组织，依照某些特定的程序规则，来向社会供给公共物品、处理公共事务、提供各种公共服务，而这个所谓的专门组织，就是现在所指的“政府”。

所以说，实行公共管理的是政府或者其他公共部门，而不是什么私人或者私人有关的组织，公共管理的受益对象是社会公众。

而由于社会中公共利益的永恒存在，公共事务有关系到社会成员的公共利益，因此，这就决定了公共管理的存在也是永恒的，但管理什么、什么需要得到管理，这些具体内容是会随着社会变迁不断调整的。

同时，公共管理的授权直接来自与民众，是民众把自己的私人权利让渡出去，组建出了政府，政府也就对民众的公共利益负有直接的社会责任。

因此，所有的公共管理事项必须依法进行，背后公共绩效也不能简单地以获取了多大的利润或是高效率为标准，而应当关注民众从中获得了多大的收益、能不能实现社会公平。

最后就是，公共管理的公共特点，也就是公共管理会在公共空间里出现、占用公共资源，就决定了社会公众对公共管理部门的一言一行拥有更多的监督权利，并对政府的具体某项事务管理方式的不足提出自己的异议。

也就是说，治理应该是由众多的行动方共同去参与某一公共问题的解决和管理，比如市民、企业、社会组织、媒体、政府，而不是政府一人独大，只有众多行动者之间建立公开的合作伙伴关系，才能体现“治理”的现代性，以及治理与政府管理之间存在的区分。

所以，近年以来，中国政府和社会逐渐显示出强调治理体系和治理架构的现代化趋势，以求在社会发展方面取得新方向的深刻发展。

二、 公共管理学视角下治理体系的问题

科层制，也有一个叫法称为官僚制，是由德国著名社会学家韦伯提出来的一个关于现代社会治理形式的概念，作为韦伯口中的现代治理的一种特殊形式，科层制如今被世界各国政府应用与政府架构的建立和完善上。

其实，这样一个科层体制，在中国古代的行政建设的发展历史中，就已经形成了非常类似的形态和规则，同时，也配合封建旧社会的统治秩序氛围，形成了相对应的封建官僚文化，也就是那些腐朽的封建官僚制文化。

所谓的封建官僚制文化，用我们习惯的日常用语来说，一般也能够用比如“官僚风气”“形式主义”“腐败官僚”这类词去概括。科层制政府所谓的“官僚风气”究竟是怎么形成的呢？

一般认为，在一般科层制体制下，因为内部缺乏职员和部门之间的竞争，也缺乏对于职员的任务激励，同时因为公共行政资源的集中，这里面也存在着大量寻租和腐败的空间土壤。

因此，在科层政府内，也就普遍存在着我们常说的行政效率低下啊、服务提供不人性化啊、对政府的监督缺位啊、贪污腐败啊、官员不思进取啊这类的多种问题。而这些问题，与科层制政府的那种自然发展规律，有着很大关系。

什么是科层制政府的自然发展规律？传统科层制政府，是一种根据所需要提供的服务和治理项目来设置自己的部门、工作人员、职位、划分权力和治理范围的一种集中治理类型的政府。

因此，在面对社会的发展和市民生活的日渐丰富时，科层制政府的处理和适应方式，就是根据现代社会层出不穷的治理和服务供给的需求，来扩展自己的服务部门，或者设置专门的工作小组，来应对和治理社会发过程中产生的新社会问题。

开个玩笑说：就是如果突然有十万个市民突然想放风筝了，而且天天都想放风筝了，还因为风筝搞出了各种纠纷、斗殴、市场欺诈、垄断供给了，那么这个时候，科层政府就会立即成立一个“风筝部”，或者“风筝治理专项小组”来管理这些放风筝产生的事端。

因此，他们在不断增加自己的治理部门、不断为自己设置各种程序、规则、路线、权责的过程当中，他们对于社会问题的治理就会越来越僵硬而且缺乏弹性，与群众舆论和群众需求越来越远。

你想想，一个组织里程序和文字规则太多，它不就专心钻研规则去了，还管不管正事了？

况且，在科层制政府的这种逐步线性简单扩张的过程当中，科层制政府运行起来所需要的成本越来越高，层级化的庞大趋势也让它的职能运行的信息反馈越来越繁琐，效率逐渐降低，政治行政治理团队越来越慵懒。

就像一座塔，它建得越高，层数越多，你就爬起来越累，就越懒得爬了。更可怕的是，这种简单粗暴的体量扩张，实际上是和社会的发展、社会环境风险可能性恶化的相伴随的，外部社会环境的风险越大。

传统科层制政府反而会忌讳踏出一步所要负担的风险，而越来越原地踏步，拒绝改变，因为科层制政府里，本身就缺乏竞争、缺乏对于克服困难的激励，缺少敢于冒风险去进行改变自身、让自己变得更高效的氛围。

以上，就展示了科层制政府的发展恶性循环，正所谓尾大不掉，就是这么个道理。

伴随着中国经济发展逐渐转型，纯粹的经济因素的发展不再成为第一重点，政府治理体系和治理架构的改革，被赋予了同样重要的社会地位，政府和民众的关系、政府和公共事务管理和治理的关系以及效果，引起了社会中更多网民和媒体的关注。

三、 中国政府可以做出怎样的改变？

改变途径得有一个主线，那就是“有限政府”，我们应当认识到政府职能存在明确的有限性，包括能力限度、效率限度、合法限度。

尤其是合法限度，我们知道，政府行动的合法性，是来源于政府履行某项职能的效果是否得到实现、是否能让政策受众满意，如果以上标准无法达到，那么政府就需要转让自己的职权责任，让那些能做得更好的有关方面和部门去做这件事。

体现了一种对细致政府、强力政府和高效行政的追求，以克服科层制政府行政效率低下等问题，并促进公民社会自主发展。由此，中国政府可以采取以下措施来做出改变：

1. 调整政府与市场的关系

相对于政府和计划经济，市场经济可以更灵活地处理很多社会关系和社会资源的流转，市场经济可以通过市场上的价格、货物供应、购物需求变动等现象，去高效地传递信息。

这样一种能力有利于市场中的生产者、消费者、资本方以较低的成本去及时获取可靠的信息，提高经济活动的效率，同时也有利于宏观经济的决策者和管理者去提高管理和决策的质量与效率。

同时，市场机制对于优胜劣汰法则的突出体现，往往能使资源和信息得到价值最大化的利用，让市场规律和有效的规则在市场各主体之间行为调整之中不断得以体现，实现最终的效率。

因此对于市场，政府首先要做好的就是调整与控制市场失灵，市场机制因为其个人主义的盲目追求利益和信息传递滞后，总是会产生波动，其中在农业生产周期中，这种滞后性会体现的相当明显。

一种作物去年卖得好，今年大家就疯狂种这一个作物，但是在各自没有商量、不知道谁都种了多少的情况下，突然这个作物的供给远远超出了市场的需求，价格暴跌，烂在地里都没人收，损害农民和小种植业利益，这就是市场信息传递的滞后性和市场的盲目性。

大家都盲目种植一个作物，市场也不会告诉他们实际上只需要多少，最终大家的计划都慢计划一步。

因此，政府要做的，就是在能够影响社会公共利益和群体价值实现的事项上，紧紧把握住其命脉，避免产生管理漏洞，预防最终使市场垮掉的结局，即构建出政府机制和市场机制互补的二元机制。

2. 调整政府与企业的关系

众所周知，企业分为国有企业和私营企业，国有企业分为大型和中大型国有企业和小型国有企业，这两个情况应该被分别应对。

首先，对于那些大型国有企业来说，应当极力维持其国有、公有的性质，尤其是有关于国家命脉的行业，比如石油、煤矿、电力、能源、水利等，不能被那些只会逐利的私人、奸商所占有，对大型国企进行私有化，很可能将会破坏国家经济秩序。

大体量、主干行业、逐利这三个特点一旦相遇结合，就会对社会公平产生不可逆转的影响，把所有的公共利益集中到一个个人手上，剥削所有人的社会利益；

其次，对于一些小型国有企业，在他们濒临破产之时，可以对他们实行破产保护程序，并且及时转化他们的产能和相对应地区的产业结构，避免一个地区的支柱产业破产导致整个地区一齐“破产”；

或者将他们进行大规模地跨地区合并经营，降低这些小型国企亏损运营所带来的损耗，进一步地推动国家进行产能转换。

而对于私营企业，从当下中国的境遇上来说，就如同美国历史上的洛克菲勒，应该极力打击私营垄断或者寡头垄断对市场份额的占有和操控，垄断最终损害的是消费者的利益，并且制造行业内卷和无效竞争。

最终妨碍了国民经济发展质量和产能转化，错过经济发展转型的关键期。并且，线下的互联网企业已经出现了“买办”倾向，这些黑心垄断企业为了蝇头小利压制民族产业、帮助国外垄断企业榨取民族利益，应该对这些垄断私企进行大力打压，维护整体经济利益。

3. 调整政府与社会的关系

在中国现代社会，伴随着市民阶层的逐渐壮大，以及整体受教育率的提升，包括各种信息传播媒介的增加，以及由此带来的信息交互与反馈成本的下降。

以这些全新传播形式为基础，再加上城市化的辅助，“市民社会”逐渐壮大起来，并且在其中产生了很多草根组织与利益群体，扩展了我们的社会空间，诸如丁香医生、韩红基金会等非政府组织，在参与社会治理的过程中发挥了巨大作用。

因此，政府要调整好与这些社会组织的交互关系，这些社会组织可以对政府权力进行监督，也可以作为政府进行服务购买和渗透的媒介，做到政府所难以完成的个性化、少数群体对口的服务提供，降低了社会服务提供的成本，最终提高了整体的社会效率。

四、“非经济因素”的背后逻辑

其实，经济因素和非经济因素因素之间的对照和相互补充并不是停留在表面上的，它们之间关系背后所依靠的逻辑，是一种有关社会公平的逻辑：经济因素和非经济因素的对应，意味着“初次分配”和“再分配”的对应。

初次分配是国民收入与生产要素相联系的那一部分的分配，它具有非常严格的向心性，我们工资、利润、股息等货币形式的分配，就是所谓的初次分配。

初次分配的来源就是生产资料，而一个社会中的生产资料，是集中在头部群体、头部阶级的，那么他们所积累的财富就会越来越多，而这些钱，就会一分钱也到不了我们普通老百姓手上。

因此我们需要政府帮我们进行再分配，也叫转移支付，让政府在初次分配的第一次结果上，对各收入主体通过各种诸如税收分配、养老金、助学金、保险金、储蓄利息等等渠道实现分配转移和社会再调节。

它作为当下社会促进社会公平的一种主要办法，收到了越来越多的关注。

因此经济要素对应的是纯粹增长和社会功利需求，非经济要素指的就是对纯粹增长之外的整体社会公平和幸福程度的追求，是对纯粹经济要素追求之后的财富集中的克服，以及整体社会治理水平的提升。

因此，在当下社会，我们不能只盯着那些经济要素看，而要转移视线去看一看那些在追求经济要素的狂热下，正在利益受损、被社会所抛弃的那些人们，体味他们的失败与痛苦。

最终促进社会治理的整体进步，改善中国内部治理环境，同时追求产能的改善，推动社会公平的进步。只有做到了对整体社会叙事的转移，加大对社会非经济问题的重视，才能达成中国在面临社会发展动力转型的关键期自救。