在政府采购实践中，因需求管理问题引发的质疑投诉情形屡见不鲜。在财政部发布的行政裁决指导案例中，有多则案例触发“采购需求管理”与“差别歧视”关键词，近年来“天价采购”“异常低价”等情形也与此相关。梳理此类质疑投诉案例，笔者认为，可将其划分为四大类别：一是罔顾公平、差别歧视，即设置特定资质要求或特定认证，隐含经营年限及范围限制，或设置潜在地域、行业壁垒等要求，“量身定制”参数指标，绑定特殊技术路线等；二是预算编制不合理，偏离采购实际需求；三是需求内容不清晰，技术、商务要求不具体，评分因素主观性过强，履约验收标准、售后服务内容与项目脱节；四是政策执行不到位，未落实支持中小企业、科技创新、节能环保要求等相关政策。

成因探析

在执行《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）过程中，笔者发现，政府采购需求管理的有效性主要受需求调查与审查两个关键环节的影响，但在实践中往往存在以下问题。

——需求调查不充分。采购人或代理机构闭门造车，依据经验进行调查，调查渠道单一、对象少，获取的信息集中度高，出现商务、技术条款具有歧视性、市场竞争性明显不足的情况。另外，因调查人员对中小企业划型标准理解存在偏差等，也容易导致资格门槛设置过高等情形。

——调查实施节点难选择。《办法》要求需求调查须安排在“确定采购需求前”，在传统流程下，从项目启动到采购完成一般经历两个采购需求确认环节：一是在立项申报预算经费时，须给出含有采购内容、经费测算的项目方案；二是在经费下拨后，正式采购时，须制定采购计划，并对项目参数、商务需求及履约验收标准等进行完善。上述两个需求确认环节均需要充分的调查作为依据，但环节之间存在时间差，这给调查实施带来了节点选择难题。一方面，需求调查工作超前。参考财政部《预算评审管理暂行办法》，预算的经济性、科学性与合理性是评审的重点内容，而需求调查报告内容与此契合。所以，在初步需求确认环节前，即开展需求调查，这既是获取预算批复的要求，也是采购执行的前提。但在此情形下，由于立项完成、经费下拨到正式采购存在时间差，过于超前的调查叠加市场的不确定性，必然削弱信息的有效性。一旦技术革新、产品更替、价格波动，将导致技术参数过时、项目预算偏差等问题。

另一方面，需求调查实施滞后。由于事前预审评审注重的是项目的必要性、可行性及对预算绩效的评估，而对项目需求是否具有排他性、竞争性、是否能够落实采购相关政策等均无评判，所以，此阶段仅简单调查。但当预算已下达，进行第二次需求确认时，再开展翔实调查，则极易发生以下两种情形：其一，敷衍调查，粗略预估市场情况，草率照搬前一阶段制定的内容，为后期采购实施埋下隐患。其二，认真调查，却发现前一阶段的需求内容过于粗糙，不符合相关政策要求，或发现参数指向性强、无法满足市场竞争条件等，使得项目推进阻滞。

——需求审查机制不完善。《办法》提出采购人应建立审查工作机制，设立由采购、财务、业务、监督等内部机构组成的审查工作组，且可根据实际情况设置审查范围，并要求对具体采购需求及实施计划开展一般性、重点性审查。在传统流程下，从项目启动到采购完成也经历两个审查环节：一是项目立项论证与预算评审，针对项目的必要性、项目预算的合规性、绩效目标、支出标准进行综合评审；二是采购文件论证，聚焦采购文件的合法合规性、需求内容的公平性、评审因素的有效性。在实践中，因需求审查机制不完善会导致许多问题，如：采购人未依据单位实际分级设定合理的需求审查范围，也未形成完善的配套制度文件与实施方案，审查工作规范性较弱；审查工作涉及多个内部机构，若无清晰的职能分工，容易产生审查内容混淆、权责不清等问题，审查环节流于形式。

政策靶向

——健全需求管理规范体系。《办法》明确并强调了采购人的主体责任，并对采购需求调查、实施计划、风险内控等关键环节提出了实质性要求。财政部联合多部门已印发了多个采购需求标准。同时，各省市也相继出台多类需求标准、需求调查相关指引文本，在全国范围内掀起了政府采购需求制定的科学化、规范化浪潮。

——监管强化，整治需求管理失范行为。2024年，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，强调“四类”违法违规行为整治工作的重要性，其中包括“采购人设置差别歧视条款”。而监管力度的加强更体现在常态化行政执法检查的开展上：力求做到“有诉必应”，且对涉及采购人与代理机构共同违法的问题实行“一案双查”。

治理对策

政府采购需求管理是采购管理的核心环节，笔者认为，推动采购管理逻辑转变，革新传统采购管理体系与流程，是提升采购需求管理质效的有效途径。

——优化制度结构。升级现行采购管理体系，增加需求管理专项内容：明确需求调查及审查范围，细化不同类别项目的调查要点，制定对应的需求调查操作指引及规范性文本，推进需求管理标准化建设。同时，构建多元审查模型，形成专业互补的协同审查机制，成立跨部门审查工作组，在制度文件上明确各部门在审查环节的参与方式及权责分工，形成高效、有序的信息反馈路径。

——重构管理流程。在需求调查方面，依据单位预算规划与执行的时间节点，合理设置调查时间，进行充分市场调查（包括但不限于行业供需特点、技术创新与迭代情况，市场竞争、中小企业市场占比、绿色环保要求等），以夯实采购需求基础材料，并为预算编制提供有力支撑，必要时，可引入代理机构或其他第三方机构参与需求调查工作，机动配合单位工作，动态完善调查报告，增强信息时效性。在需求审查方面，梳理需求审查与预算评审政策规章及工作要求，打破传统流程，将一般性、重点性审查有机嵌入预算评审及相关文件论证流程，全面提高采购审核环节效能，同时，可根据实际需要，新增第三方机构或外部专家需求审查环节，提升审查工作的精准性与权威性。

——注重执行细节。拓宽调查渠道，扩大需求调查的深度与广度。可进行市场走访调研、同类项目单位访谈等。此外，采购人还可有针对性地组织专家对收集到的信息进行研判，适当过滤，以增强信息的有效性。根据货物、服务、工程项目的差异及调查侧重，结合政策符合性要求，分类制定采购需求调查指引文本，进一步规范需求调查与需求文件编制。

——注重操作规程。需求管理是跨部门协作，必然涉及采购、财务、资产、验收、法务、审计及其他监督机构的多门类专项政策法规。为强化制度衔接与流程管理，须仔细梳理相关实施细则，以实现“需求科学合理—过程监督有效—采购风险可控—结果绩效挂钩”的管理闭环。

规范政府采购需求管理，既是扭转需求管理失范，压实采购人主体责任的政策要求，也是降低采购执行风险、提升财政资金使用质效的现实需求。只有通过提高思想认识、更新管理理念，采购人才能动态适应不断变化的市场及政策环境。随着AI算法、大数据模型的深度应用，政府采购管理的数字化转型正在提速。科技赋能政府采购需求分析与定制、市场调研与核查、风险预警及防控等种种愿景将走向现实，这无疑会推动政府采购管理智能化全面升级，也对采购人的数字素养与协同能力提出了更高要求。